公益诉讼理论瓶颈的突破
作者：安徽省青阳县司法局 王裕好
内容摘要：当今，公益诉讼成为全社会关注的一大热点。如何尽快立法已经成为一项不容回避的挑战。本文从客观方面对公益诉讼作出界定并分类，理性地提出一套“原告当事人资格”程序障碍的解决办法，并对相关制度构建进行设想，希望能对我国公益诉讼理论的发展有所帮助。
关键词：公益诉讼 原告当事人资格 完全公益诉讼 涉及公益诉讼
正 文
一、 一则新闻引发思考
2007年04月28日中国新闻网转载了一则标题为“李察·基尔在印度拥吻谢蒂，被法院控告猥亵罪，现正被通缉”的新闻①：好莱坞57岁的李察·基尔(Richard Gere)日前在印度一项公益活动中开玩笑公然狂吻宝莱坞（印度影视基地）当红女星希巴·谢蒂(Shilpa Shetty)。 某印度公民认为李察·基尔公开做出猥亵行为“极为色情淫猥”，于是向法院提出告诉。法官看过电视录像后发出拘捕令，经常前往印度的李察·基尔有可能面临三个月的刑期或是换算成罚金支付。民风保守的印度，类似这种因“公开猥亵”而向法院提出告诉的事件层出不穷，案件堆积如山，几乎瘫痪法院作业。
从中可以看出，一方面印度的公益诉讼已深入社会的诸多层面，并打破传统的刑民界限，救济及时有力；另一方面，受案范围的宽泛甚至法官可主动将信件当作令状处理 ，使得公益诉讼数量惊人，审理迟缓导致司法调整功能大打折扣。我国的公益诉讼尚处于理论襁褓，近年类似案件却节节攀升，成为公众关注的焦点，例如牙防组案件、雀巢奶粉件案、进津费案件等。这些案件之所以形成，通常是因为现行制度存在这样或那样的缺陷。人们希望通过这些公益案件的判决为将来的立法提供丰富的资源以形成新的规则。民事诉讼法、行政诉讼法修改在即，数次出炉的专家建议稿都将公益诉讼作为一项重要的法律制度予以规定。
笔者认为：我国社会主义初级阶段之国情决定了我国公益诉讼必须具有中国特色：既要坚持在党的领导下整合多层资源、调动各方力量、坚持预防为主化解社会矛盾，又要凸显依法治国方略，充分大胆地运用司法审判手段维护公共利益，使之成为人民民主法律监督的新型渠道。实践证明，一些复杂的社会矛盾通过司法途径转化为法律问题，使当事人思维趋于理性化，有效地发泄不满、愤怒等情绪，可以防止纠纷激化，达到平衡利益冲突，维护安定团结，促进社会和谐之目的。
二、公益诉讼概况暨基本分类
公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念。什么是公益诉讼，现在实务界和理论界内部及相互之间尚未达成共识。通说认为：公益诉讼是一种法院依法审理的由检察机关、公益团体或个人所根据法律规定提起的具有公益性质的诉讼，诉讼目的是维护国家、集体利益和社会秩序。下面先从公益诉讼的“立案”和“受理”谈起：
现代社会，当事人在发生争议和纠纷之后能否进入法院并获得公正的司法救济是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。为了使公民的司法救济权得到切实有效的保障，现代法治国家大多在宪法中确认了公民的裁判请求权即诉权，以使公民诉诸司法的权利获得强有力的保障。当事人诉权包括程序意义诉权和实体意义诉权。诉权的行使必须要有完善的程序制度作为保障，其中，法院就起诉的审查对当事人诉权保障至关重要。我国现行民事诉讼法第一百零八条第（一）项规定，起诉的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，而利害关系是一种实体上的关系。不对起诉进行实体上的审查，尤其是诉的利益的审查，往往无法解决是否受理的问题。
民诉法专家修改建议稿第三稿明确规定了当事人的诉权:当事人向法院提起诉讼，法院应当立案登记,不得拒收当事人的起诉状。② 这样一来，“立案”和“受理”就实质上区分开来，立案登记的起诉状只要形式符合要求，法院无须审查是否有具体的事实和理由，这点有待受理后的审理阶段解决。
然而，我们必须强调:实行立案登记制不等于法院对于滥诉无计可施，立案后审查不符合法定起诉条件（既有的起诉条件较为苛刻，需修改），在给予起诉人充分辩论与程序保障的情况下裁定不予受理仍是法院固有的权力，否则任何别有用心者都可以让法院陷入案海的深渊。本文起首的“印度现象”即是很好的例证。
法律固有的概括性和滞后性也提醒我们：法院面对公益诉讼必须比以往任何时候更多地体现司法能动性，及时肩负起调节新形势下不同利益集团之间矛盾的重任。面对唐诘诃德式的柔弱个体挑战庞大的行业垄断机构，基于正当性的自由判断与裁量是公正审理的必备要件。
“原告当事人资格”仍将作为法定起诉条件之一,这也是公益诉讼理论中最为法学界关注的问题，被誉为“公益诉讼瓶颈”。我国现行的三大诉讼法中，关于起诉权的规定虽然不同，但其共同点可归集为原告必须是认为自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。这无形忽略了公益诉讼实质上的存在，对公共利益的救济之门无法敞开。例如，1998年“王日忠状告税务局不履行法定职责案”是首例个税举报人向行政部门举报他人偷税未果而提起行政诉讼要求主管机关履行职责的案件。该案中法院对被告所提出的“原告不是其稽查行政行为的相对人，并不具有提出此项诉讼请求的权利”的主张予以了支持③。又如2000年浙江省台州市著名画家严正学状告该市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地一案中，法院则以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系为由，驳回了其诉讼请求。
研究此问题须从公益诉讼的基本分类作手：
作为一个已约定俗成的法律用语，公益诉讼的概念核心应为“公益”，即“公共利益”。而公共利益在某个诉讼中的有无及比重的判断又是核心的“关键”，因为公益比例不同，救济方式与力度当然有所区分。如果公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地，逐渐影响到社会和谐的构建，那么“公益”的界定应相对从宽：不仅指被侵犯客体系完整的国家、集体利益或社会利益，而且包括能够引发普遍社会意义的“私益诉讼”（即相对于公益诉讼的传统诉讼）中彰显的“公益”。
由此，笔者提出公益诉讼最具有研究意义的分类：完全公益诉讼和涉及公益诉讼。
（ 一）、完全公益诉讼是指起诉人并非出于维护自身权益,完全因为公共利益受到侵害或威胁而依法向法院提起的诉讼。
随着市场经济的蓬勃发展，以及政府和其他权力机构在社会、经济生活中触角的延伸，某些行为可能影响到不特定的或者不可辨认的群体权利。例如，向河流或湖泊排放污染物，可能伤害到全体需要清洁水源的人的利益；向大气中排放有毒气体就会伤害到所有依靠呼吸空气生活的人的利益；增加铁路公路运费影响到其他需要使用交通运输工具的人的利益等等。上述案件产生的结果主要是公共性的伤害（本质上是对不特定的一群人的伤害），起诉人如果并非出于一己之利而是为了公共权益得以维护，则属完全公益诉讼。
根据有无直接受害人，完全公益诉讼又可分为无直接受害人的完全公益诉讼工和有直接受害人的完全公益诉讼。
1、无直接受害人的完全公益诉讼是指被起诉人有不法行为或侵权行为，权利受损主体为不可辨认的群体，难以确定直接受害人。例如卫星发射企业在大气层外排放太空垃圾；某出版物宣扬一夫多妻制等等。
2、有直接受害人的完全公益诉讼是指直接受害人因无完全民事行为能力又无法定代理人或因人身自由受到限制、精神受到强烈震慑等原因而无法提起诉讼，且不起诉将使公共物质利益或公共道德 受损，人民检察院、公益团体或个人以自己的名义（与此不同，法律援助是以受害人的名义进行运作）提起诉讼，要求对直接受害人的权益加以司法保护。桐城市人民法院不久前审理了一起市民政局以原告身份为弱智流浪女追索交通事故赔偿费的案件即属此类④。广义上看，检察院以国家名义提起的刑事诉讼亦属此类，由于刑事诉讼法已作明确规定，本文无需赘述。
需要注意的是：有直接受害人的完全公益诉讼中受害人利益与公共利益虽有联系但不完全重合，直接受害人不愿起诉、放弃诉讼且为唯一受害人的，其他组织和个人无权进行诉讼（公共利益的缺损可通过其他非诉途径救济），强行起诉或审理都侵犯了当事人的处分权，于法无据。
（二）、涉及公益诉讼是指起诉人出于维护自身权益向法院提起的涉及公共利益的诉讼。
北京61岁老人王立堂诉“藏秘排油茶”名人虚假广告系列案即属此类⑤。是否将它划入公益诉讼的范围目前学术界有两种观点，一种主观论，一种客观论。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上增进公共利益，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼；主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上也维护了公众利益，不能认为是公益诉讼⑥。笔者认为，个人利益与公共利益常相互交织，对诉讼的性质的判断完全根据当事人的主观目的判断并不恰当，只要诉讼活动客观上具有公益性质，应当视为公益诉讼。民诉法专家修改建议稿初稿第82条规定：“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件，检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼，具有当事人的诉讼权利义务。”这可能是“涉及公益诉讼”概念的唯一“法律”依据。涉及公益诉讼形式上除检察院参加外与一般私益诉讼相同，实践中由于诉讼具有公共利益性法院审理时应优先作为公益诉讼看待。
根据 “涉及公益”的认定主体不同，涉及公益诉讼可分为法院认定的涉及公益诉讼和检察院认为的涉及公益诉讼。
1、法院认定的涉及公益诉讼
法院认为受理的案件涉及公共利益即作出公告，并通知检察院参加诉讼。当事人可以向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请，由法院决定。检察院接通知后可出庭也可不出庭。
是否“涉及公共利益”属自由裁量范畴，是法院作为矫正公权泛滥、维护社会良知机器固有的资本，不应过多限制。司法实践中要注意集团诉讼与公益诉讼的区分，前者人数虽无法确定但并非无限，所体现的利益也不一定是公共利益。
2、检察院认为的涉及公益诉讼
检察院认为法院受理的案件涉及公共利益，可通知法院：自己将以公益人的身份参加诉讼。这是检察机关行使法律监督职权的具体表现。当事人向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请未获肯定后可向检察院提出相关申请。此类公益诉讼检察院应当出庭，否则法院作为一般私益诉讼审理。
三、完全公益诉讼的原告当事人资格
关于印发《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》宣传提纲的通知
劳动和社会保障部
关于印发《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》宣传提纲的通知
劳社部发[2008]7号
各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）：
2007年12月29日，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下称《劳动争议调解仲裁法》）由十届全国人大常委会第三十一次会议审议通过，并由国家主席胡锦涛签署第80 号主席令公布，自2008年5月1日起施行。继《劳动合同法》和《就业促进法》之后，《劳动争议调解仲裁法》的颁布，进一步完善了我国的劳动保障法律体系，对于保护当事人的合法权益、促进劳动关系的和谐稳定、构建社会主义和谐社会，将发挥重要的作用。为做好《劳动争议调解仲裁法》的宣传工作，我们编写了《〈中华人民共和国劳动争议调解仲裁法〉宣传提纲》，现印发给你们，请认真组织学习，正确把握立法精神，全面理解制度内容，做好《劳动争议调解仲裁法》的宣传普及工作。
一、充分认识做好劳动争议处理工作的重要性，深入宣传和普及劳动争议调解仲裁法律制度
劳动关系的和谐是社会和谐的基础，努力构建和谐社会首先要保持劳动关系的和谐与稳定。劳动争议处理制度作为劳动关系调整机制的重要组成部分，对维护劳动关系的和谐稳定发挥着重要作用。《劳动争议调解仲裁法》为协调劳动关系、处理劳动争议、维护当事人的合法权益提供了程序上的法律保障。要充分认识《劳动争议调解仲裁法》的重要意义，深入宣传《劳动争议调解仲裁法》所确定的劳动争议调解和仲裁的范围、程序、机构、人员和处理机制等内容，使广大劳动者和用人单位能正确理解法律的主要制度，依法维护自身的合法权益。
二、统筹安排，认真组织劳动争议仲裁工作人员学习理解《劳动争议调解仲裁法》
各地劳动保障部门要组织本系统的工作人员特别是从事劳动关系协调、劳动争议调解和仲裁工作的人员，认真学习《劳动争议调解仲裁法》，尤其是要重点学习和掌握与现行劳动争议处理制度有较大变化的内容，为顺利贯彻实施《劳动争议调解仲裁法》做好人员组织准备。
三、制定宣传计划，围绕宣传重点，开展多种形式的宣传活动
各地劳动保障部门要根据宣传提纲并结合当地实际，制定切实可行的宣传计划并认真组织实施。要围绕《劳动争议调解仲裁法》的重点内容，运用多种宣传媒体和方法，广泛开展宣传活动。同时，要动员和利用社会各方面力量，加强与各类调解组织和工会、企业联合会等组织的协调配合，共同做好《劳动争议调解仲裁法》的宣传工作。
各地劳动保障部门在宣传《劳动争议调解仲裁法》活动中，要深入了解社会各方面对贯彻落实《劳动争议调解仲裁法》的意见和建议，及时研究出现的问题，在宣传贯彻中遇到的重要问题，及时向劳动保障部报告。
劳动和社会保障部
二OO八年二月十三日
《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》宣传提纲
2007年12月29日，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下称《劳动争议调解仲裁法》）由十届全国人大常委会第三十一次会议审议通过，并由中华人民共和国国家主席颁布，自2008年5月1日起施行。《劳动争议调解仲裁法》的颁布，进一步完善了我国劳动保障法律体系，对于公正及时解决劳动争议、保护当事人合法权益、促进劳动关系和谐稳定、构建社会主义和谐社会，将发挥重要的作用。
一、《劳动争议调解仲裁法》颁布实施的重要意义
劳动争议处理制度是解决劳动争议的重要机制，是劳动争议当事人尤其是劳动者维护自身合法权益的重要法律救济途径。我国自1987年恢复劳动争议仲裁制度以来，随着1993年《企业劳动争议处理条例》和1994年《劳动法》的相继颁布实施，确立了以协商、调解、仲裁、诉讼为主要环节的劳动争议处理制度。多年来，这一制度为保护劳动关系双方当事人合法权益、促进劳动关系和谐、维护社会稳定发挥了重要作用。但是，随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念不断发生深刻变化，以及工业化、城镇化、市场化、全球化进程日趋加快，就业形式和分配方式越来越多样化，经济社会生活中的一些深层次矛盾和问题不同程度地反映到劳动关系中来，劳动关系双方当事人的矛盾纠纷不断增多，劳动争议案件数量持续增长、案情日益复杂、影响越来越大。与这种情况相比，现行劳动争议处理制度存在处理劳动争议耗时长、力量不足、仲裁时效过短等问题，已经不能适应形势发展的需要。
为了完善现行劳动争议处理制度，全国人大常委会确定制定《劳动争议调解仲裁法》。《劳动争议调解仲裁法》在坚持《劳动法》基本原则的前提下，根据经济和社会发展的要求，总结现行劳动争议处理制度的实践经验和不足，对劳动争议处理制度做了进一步完善，强化调解、完善仲裁、加强司法救济，及时妥善处理劳动争议，尽最大可能将劳动争议案件解决于基层，维护当事人合法权益。《劳动争议调解仲裁法》的颁布实施，将进一步完善劳动争议调解仲裁制度，为当事人特别是劳动者提供公正高效的法律救济，对发展和谐稳定的劳动关系，促进经济社会发展具有重大意义。
二、劳动争议的范围
明确劳动争议的范围，对于依法受理和处理劳动争议案件，合法、及时、公正地保护当事人的合法权益，非常重要。《劳动争议调解仲裁法》总结多年来劳动争议处理的实践，明确下列劳动争议适用本法：（1）因确认劳动关系发生的争议；（2）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（3）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（4）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（5）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（6）法律、法规规定的其他劳动争议。
三、劳动争议处理体制
《劳动法》确立的现行劳动争议处理体制是“协商、调解、一裁两审”。这一体制对于合法、公正地解决劳动争议起到了重要作用，但现行劳动争议处理体制也存在处理周期长的问题。按照有关规定，劳动争议仲裁处理案件的法定一般期限为2个月，人民法院一审的法定一般期限为6个月、二审法定一般期限为3个月。实践中，有的用人单位以此通过恶意诉讼拖延时间，加大劳动者维权成本，使劳动者在合法权益受到用人单位侵害时不能及时得到法律救济。
为了解决劳动争议处理周期长的问题，及时处理劳动争议、保护劳动者合法权益，《劳动争议调解仲裁法》按照合法、公正、及时、着重调解的原则，对现行劳动争议处理体制作了必要的改革完善，具体内容是：
一是规定发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位进行协商，达成和解协议。
二是规定发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解。
三是当事人不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。
四是规定下列劳动争议仲裁案件，除本法另有规定的外，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力：（1）追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议；（2）因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。
五是规定当事人对实行“一裁终局”案件以外的其他劳动争议案件的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；期满不起诉的，裁决书发生法律效力。
因此，劳动争议发生后，当事人可以按照协商—调解—仲裁—小额案件和劳动标准案件一裁终局，其他案件提起诉讼的基本程序处理。其中，协商和调解是在双方当事人自愿的原则下选择进行的，当事人也可以直接申请仲裁，而仲裁是劳动争议处理的必经程序。
四、劳动争议处理中的证据
《劳动争议调解仲裁法》规定，发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。这是劳动争议举证责任的一般原则。同时，考虑到用人单位作为用工主体方掌握和管理着劳动者的档案、工资发放、社会保险费缴纳、劳动保护提供等情况和材料，劳动者一般无法取得和提供，因此对用人单位提供证据又作出了特别规定：与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。
五、劳动争议调解
着重调解，是解决劳动争议的重要原则。通过调解解决劳动争议，有利于把争议及时解决在基层，最大限度地降低当事人双方的对抗性，节约仲裁资源和诉讼资源。为了充分发挥调解的作用，《劳动争议调解仲裁法》不仅规定在仲裁程序中，仲裁庭作出裁决前应当先行调解，而且单列一章专门规定调解程序，突出了调解的作用，意在引导当事人双方更多地通过协商和调解解决劳动争议。
一是调整、充实了劳动争议调解组织。根据现行规定，劳动争议调解组织指企业劳动争议调解委员会，企业劳动争议调解委员会由职工代表、企业代表和工会代表组成，主任由工会代表担任。《劳动争议调解仲裁法》主要从两个方面对现行规定进行了调整、充实：（1）保留企业劳动争议调解委员会。但考虑到工会代表的就是职工的利益，因此规定企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成；职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生；主任由工会代表或者双方推举的人员担任。（2）增加两类劳动争议调解组织，即依法设立的基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。前者指根据《人民调解委员会组织条例》设立的人民调解委员会，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。后者指在乡镇、街道设立的区域性调解组织等。
二是提高了对劳动争议调解组织及调解员的要求。（1）劳动争议调解组织的调解员应当由公道正派、联系群众、热心调解工作，并具有一定法律知识、政策水平和文化水平的成年公民担任。（2）当事人申请劳动争议调解可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，调解组织应当当场记录申请人基本情况、申请调解的争议事项、理由和时间。（3）调解劳动争议，应当充分听取双方当事人对事实和理由的陈述，耐心疏导，帮助其达成协议。（4）自劳动争议调解组织收到调解申请之日起十五日内未达成调解协议的，当事人可以依法申请仲裁。即调解的期限应当为十五日内，逾期未达成协议的，视为调解不成。
三是适当提高了调解协议的效力。为了解决调解协议书约束力不强的问题，《劳动争议调解仲裁法》规定，经调解达成协议的，应当制作调解协议书，由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。如果一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。同时，又特别规定，对于因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。
六、劳动争议仲裁机构和仲裁员
劳动争议仲裁队伍在劳动争议处理工作中承担着主要任务，是解决劳动争议的关键力量，对维护当事人合法权益、维护社会稳定发挥着重要作用。在目前劳动争议数量持续大幅上升、案件日趋复杂、处理难度不断加大的情况下，劳动争议仲裁队伍建设存在一些明显不足：一是劳动争议仲裁委员会作为劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成的三方组织，属于虚设机构，缺乏实体机构的支撑。二是劳动争议仲裁员数量不足，2006年全国劳动争议仲裁案件达44.7万件，而全国劳动争议专职仲裁员仅为0.98万人、兼职仲裁员为1.4万人。三是仲裁员非专业化，致使人员经常变动，一些仲裁员的法律和业务知识不够，缺乏劳动争议处理经验。四是劳动争议仲裁工作经费不足，一些机构按有关规定向当事人收取案件处理费，又加重了劳动者的负担。为了解决这些问题，《劳动争议调解仲裁法》进一步强化了劳动争议仲裁机构和队伍建设。
——规定了劳动争议仲裁委员会的设立原则。《劳动争议调解仲裁法》规定，劳动争议仲裁委员会按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立。省、自治区人民政府可以决定在市、县设立；直辖市人民政府可以决定在区、县设立。直辖市、设区的市也可以设立一个或者若干个劳动争议仲裁委员会。劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立。
——明确了劳动争议仲裁委员会的组成及职责。《劳动争议调解仲裁法》规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成，人员应当是单数。劳动争议仲裁委员会依法履行下列职责：（1）聘任、解聘专职或者兼职仲裁员；（2）受理劳动争议案件；（3）讨论重大或者疑难的劳动争议案件；（4）对仲裁活动进行监督。劳动争议仲裁委员会下设办事机构，负责办理劳动争议仲裁委员会的日常工作。
——调整了劳动争议仲裁委员会的经费来源。为了减轻申请劳动争议仲裁的劳动者的经济负担，同时保障劳动争议仲裁机构的工作经费，《劳动争议调解仲裁法》将现行“仲裁委员会的经费来源主要是仲裁费的收缴及财政等方面的补贴”，“劳动争议当事人申请仲裁，应当按照国家有关规定交纳仲裁费。仲裁费包括案件受理费和处理费”的规定，调整为“劳动争议仲裁不收费。劳动争议仲裁委员会的经费由财政予以保障”。
——提高了聘任劳动争议仲裁员的资格条件。根据现行有关规定，专职仲裁员从劳动行政部门专门从事劳动争议处理工作的人员中聘任；兼职仲裁员从劳动行政部门或其他行政部门的人员、工会工作者、专家、学者和律师中聘任；仲裁员应当从事劳动争议处理工作三年以上或从事与劳动争议处理工作有关的工作五年以上。《劳动争议调解仲裁法》将现行规定调整为，仲裁员应当公道正派并符合下列条件之一：（1）曾任审判员的；（2）从事法律研究、教学工作并具有中级以上职称的；（3）具有法律知识、从事人力资源管理或者工会等专业工作满五年的；（4）律师执业满三年的。这一调整，将曾任审判员的人员纳入仲裁员聘任人选，将劳动行政部门中的聘任人选应从事劳动争议处理工作三年以上提高到五年以上，对专家学者的职称和律师执业年限提出了要求，有利于进一步提高仲裁员队伍的专业化素质，也有利于从源头上提高劳动争议仲裁的质量和效率。
同时，《劳动争议调解仲裁法》加大了对仲裁员的监督力度。规定仲裁员私自会见当事人、代理人，或者接受当事人、代理人的请客送礼的，或者有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的，应当依法承担法律责任。劳动争议仲裁委员会应当将其解聘。
——明确了劳动行政部门对劳动争议仲裁工作的指导。包括授权国务院劳动行政部门依照本法有关规定制定仲裁规则；规定省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门对本行政区域的劳动争议仲裁工作进行指导。这是为了发挥劳动行政部门在劳动争议处理和协调劳动关系三方机制中的政府主导作用。
七、劳动争议仲裁管辖
根据现行规定，县、市、市辖区仲裁委员会负责本行政区域内发生的劳动争议；设区的市的仲裁委员会和市辖区的仲裁委员会受理劳动争议案件的范围，由省、自治区人民政府规定。发生劳动争议的用人单位与职工在同一个仲裁委员会管辖地区的，劳动争议由所在地的劳动争议仲裁委员会管辖；用人单位与职工不在同一个仲裁委员会管辖地区的，按照方便职工当事人的原则，由劳动合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖，也可以由劳动关系双方当事人在劳动合同有关仲裁条款中约定的劳动争议仲裁委员会管辖。
《劳动争议调解仲裁法》在总结以上规定执行情况的基础上，对劳动争议管辖作出了规定：
一是规定劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议。这是明确劳动争议仲裁管辖的地域管辖。由于劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立，因而其地域管辖也不按行政区划划分，而是按照设立时划分的管辖区域，管辖本辖区内发生的劳动争议。管辖地域可能与行政区划重合，也可能不重合。
对直辖市、设区的市与其区、县的劳动争议仲裁委员会之间的级别管辖，本法没有直接规定，省、自治区、直辖市人民政府在决定设立劳动争议仲裁委员会时，应当明确级别管辖。
二是规定劳动争议由劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会管辖。也就是说，发生劳动争议，申请人可以选择向劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会中的任何一个劳动争议仲裁委员会提起仲裁申请。
三是规定双方当事人分别向劳动合同履行地和用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁的，由劳动合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖。也就是出现围绕同一争议双方当事人互为申请人和被申请人的两个争议案件时，由劳动合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖。
八、劳动争议仲裁参加人
《劳动争议调解仲裁法》在归纳和总结现行规定的基础上，对劳动争议仲裁参加人作出了规定，这些规定基本与现行规定一致，但在个别方面补充了新的规定：
一是规定了当事人。发生劳动争议的劳动者和用人单位为劳动争议仲裁案件的双方当事人。劳动者死亡的，由其近亲属或者代理人参加仲裁活动。同时补充规定了新的内容，即劳务派遣单位或者用工单位与劳动者发生劳动争议的，劳务派遣单位和用工单位为共同当事人。
二是规定了第三人。与劳动争议案件的处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加仲裁活动或者由劳动争议仲裁委员会通知其参加仲裁活动。
三是规定了代理人。（1）委托代理人。当事人可以委托代理人参加仲裁活动。委托他人参加仲裁活动，应当向劳动争议仲裁委员会提交有委托人签名或者盖章的委托书，委托书应当载明委托事项和权限。（2）法定代理人。丧失或者部分丧失民事行为能力的劳动者，由其法定代理人代为参加仲裁活动。（3）指定代理人。无法定代理人的，由劳动争议仲裁委员会为其指定代理人。
九、劳动争议仲裁的申请和受理
（一）申请劳动争议仲裁的时效期间。
劳动争议仲裁的申请时效期间，是指为了促使当事人及时行使权利，便于劳动争议仲裁机构查明案件事实，正确处理争议，而规定当事人应当在一定期限内提起仲裁申请的期间。超过申请时效期间，劳动争议仲裁机构将不受理仲裁申请。根据《劳动法》的规定，提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。这一规定是为了尽快解决劳动争议。但在劳动争议处理实践中，由于劳动争议的情况很复杂，当事人尤其是劳动者往往不能在六十日内申请仲裁，致使其合法权益不能得到法律救济。
为了更好地保护当事人尤其是劳动者的合法权益，《劳动争议调解仲裁法》对现行申请时效期间制度进行了完善：
一是延长了申请时效期间。规定劳动争议申请仲裁的时效期间为一年，仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。
二是针对实践中拖欠劳动报酬的问题比较突出，而劳动者在劳动关系存续期间往往不敢申请仲裁的情况，作出特别规定：劳动关系存续期间因拖欠劳动报酬发生争议的，劳动者申请仲裁不受上述仲裁时效期间的限制；但是，劳动关系终止的，应当自劳动关系终止之日起一年内提出。
三是补充规定了时效中断制度。规定仲裁时效因当事人一方向对方当事人主张权利，或者向有关部门请求权利救济，或者对方当事人同意履行义务而中断。从中断时起，时效期间重新计算。
四是完善了时效中止制度。规定因不可抗力或者有其他正当理由，当事人不能在时效期间内申请仲裁的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，时效期间继续计算。
（二）申请劳动争议仲裁的形式。
根据现行规定，申请仲裁应当提交书面申请书。为了方便当事人尤其是劳动者，《劳动争议调解仲裁法》在规定“申请仲裁应当提交书面仲裁申请，并按照被申请人人数提交副本”的同时，又特别规定，书写仲裁申请确有困难的，可以口头申请，由劳动争议仲裁委员会记入笔录，并告知对方当事人。
《劳动争议调解仲裁法》还规定，仲裁申请书应当载明下列事项：（1）劳动者的姓名、性别、年龄、职业、工作单位和住所，用人单位的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（2）仲裁请求和所根据的事实、理由；（3）证据和证据来源、证人姓名和住所。
（三）劳动争议仲裁申请的受理。
根据现行规定，劳动争议仲裁委员会应当自收到仲裁申请之日起七日内做出受理或者不予受理的决定；决定不予受理的，应当说明理由。《劳动争议调解仲裁法》进一步规范了受理行为：
一是规定劳动争议仲裁委员会收到仲裁申请之日起五日内，认为符合受理条件的，应当受理，并通知申请人；认为不符合受理条件的，应当书面通知申请人不予受理，并说明理由。
二是为了督促劳动争议仲裁委员会依法履行职责，同时不影响当事人行使诉权，规定对劳动争议仲裁委员会不予受理或者逾期未作出决定的，申请人可以就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。
（四）仲裁申请书副本送达及被申请人答辩。
根据现行规定，劳动争议仲裁委员会决定受理仲裁申请的，应当自作出决定之日起七日内将申诉书的副本送达被诉人。被诉人应当自收到申诉书副本之日起十五日内提交答辩书和有关证据。被诉人没有按时提交或者不提交答辩书的，不影响案件的审理。
《劳动争议调解仲裁法》将以上规定调整为：劳动争议仲裁委员会受理仲裁申请后，应当在五日内将仲裁申请书副本送达被申请人。被申请人收到仲裁申请书副本后，应当在十日内向劳动争议仲裁委员会提交答辩书。劳动争议仲裁委员会收到答辩书后，应当在五日内将答辩书副本送达申请人。被申请人未提交答辩书的，不影响仲裁程序的进行。
十、劳动争议仲裁组庭与开庭
《劳动争议调解仲裁法》总结实践经验，在基本维持现行劳动争议仲裁组庭与开庭制度的基础上，对一些重要环节进行了完善：
（一）仲裁庭组庭。
一是维持现行仲裁庭制度，并增设首席仲裁员。规定劳动争议仲裁委员会裁决劳动争议案件实行仲裁庭制。仲裁庭由三名仲裁员组成，设首席仲裁员。简单劳动争议案件可以由一名仲裁员独任仲裁。
二是提高了对仲裁庭组庭时间的要求。根据现行规定，劳动争议仲裁委员会应当自受理仲裁申请之日起七日内组成仲裁庭。《劳动争议调解仲裁法》将此规定调整为，劳动争议仲裁委员会应当在受理仲裁申请之日起五日内将仲裁庭的组成情况书面通知当事人。
三是完善了仲裁员回避制度。根据现行规定，仲裁员有下列情形之一的，应当回避，当事人也有权以口头或者书面方式申请其回避：（1）是劳动争议当事人或者当事人近亲属的；（2）与劳动争议有利害关系的；（3）与劳动争议当事人有其他关系，可能影响公正仲裁的。仲裁委员会对回避申请应当及时做出决定，并以口头或者书面方式通知当事人。《劳动争议调解仲裁法》在保留以上规定的同时，增加了仲裁员应当回避的情形：（1）仲裁员是本案代理人的近亲属的；（2）与本案代理人有其他关系，可能影响公正裁决的；（3）私自会见当事人、代理人，或者接受当事人、代理人的请客送礼的。
（二）仲裁庭开庭。
一是完善了有关开庭通知的规定。根据现行规定，仲裁庭应当于开庭的四日前，将开庭时间、地点的书面通知送达当事人。《劳动争议调解仲裁法》将此规定调整为，仲裁庭应当在开庭五日前，将开庭日期、地点书面通知双方当事人。当事人有正当理由的，可以在开庭三日前请求延期开庭。是否延期，由劳动争议仲裁委员会决定。
二是维持了当事人出庭的规定。规定申请人收到书面通知，无正当理由拒不到庭或者未经仲裁庭同意中途退庭的，可以视为撤回仲裁申请。被申请人收到书面通知，无正当理由拒不到庭或者未经仲裁庭同意中途退庭的，可以缺席裁决。
三是调整了有关鉴定的规定。根据现行规定，在仲裁活动中，遇有需要勘验或鉴定的问题，应交由法定部门勘验或鉴定；没有法定部门的，由仲裁委员会委托有关部门勘验或鉴定。考虑到《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》对诉讼活动中的物证类鉴定、声像资料鉴定等司法鉴定的管理体制进行了改革，《劳动争议调解仲裁法》也相应调整了有关鉴定的规定。规定仲裁庭对专门性问题认为需要鉴定的，可以交由当事人约定的鉴定机构鉴定；当事人没有约定或者无法达成约定的，由仲裁庭指定的鉴定机构鉴定。根据当事人的请求或者仲裁庭的要求，鉴定机构应当派鉴定人参加开庭。当事人经仲裁庭许可，可以向鉴定人提问。
四是增加了当事人的质证和辩论权利。根据现行规定，仲裁庭可以听取申诉人的申诉和被诉人的答辩；以询问方式，对需要进一步了解的问题进行当庭调查，并征询双方当事人的最后意见。为了进一步完善程序，保障程序公正，《劳动争议调解仲裁法》将以上规定调整为，当事人在仲裁过程中有权进行质证和辩论。质证和辩论终结时，首席仲裁员或者独任仲裁员应当征询当事人的最后意见。
五是增加了有关证据规定。规定当事人提供的证据经查证属实的，仲裁庭应当将其作为认定事实的根据。劳动者无法提供由用人单位掌握管理的与仲裁请求有关的证据，仲裁庭可以要求用人单位在指定期限内提供。用人单位在指定期限内不提供的，应当承担不利后果。
六是增加了有关开庭笔录的规定。规定仲裁庭应当将开庭情况记入笔录。当事人和其他仲裁参加人认为对自己陈述的记录有遗漏或者差错的，有权申请补正。如果不予补正，应当记录该申请。笔录由仲裁员、记录人员、当事人和其他仲裁参加人签名或者盖章。
十一、劳动争议仲裁裁决
（一）裁决前的和解。
根据现行规定，仲裁庭作出裁决前，申诉人申请撤诉的，仲裁庭审查后决定其撤诉是否成立；仲裁决定须在七日内完成。《劳动争议调解仲裁法》将以上规定调整为，当事人申请劳动争议仲裁后，可以自行和解。达成和解协议的，可以撤回仲裁申请。
（二）裁决前的调解。
《劳动争议调解仲裁法》按照“着重调解”的原则，维持了现行有关裁决前调解的规定。规定仲裁庭在作出裁决前，应当先行调解。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书。调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解书由仲裁员签名，加盖劳动争议仲裁委员会印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后，发生法律效力。调解不成或者调解书送达前，一方当事人反悔的，仲裁庭应当及时作出裁决。
（三）仲裁裁决的时限。
根据现行规定，仲裁裁决一般应在收到仲裁申请的六十日内作出；如果案情复杂确需延期的，经法定程序批准可适当延期，但是延长的期限不得超过三十日。为了提高劳动争议仲裁效率，更好地保护当事人的合法权益，《劳动争议调解仲裁法》缩短了劳动争议仲裁裁决的时限，规定仲裁庭裁决劳动争议案件，应当自劳动争议仲裁委员会受理仲裁申请之日起四十五日内结束。案情复杂需要延期的，经劳动争议仲裁委员会主任批准，可以延期并书面通知当事人，但是延长期限不得超过十五日。逾期未作出仲裁裁决的，当事人可以就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。
（四）裁决书。
根据现行规定，仲裁裁决书应写明：（1）申诉人和被诉人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住址，单位名称、地址及其法定代表人（或负责人）或代理人的姓名、职务；（2）申诉的理由、争议的事实和要求；（3）裁决认定的事实、理由和适用的法律、法规；（4）裁决的结果及费用的负担；（5）不服裁决，向人民法院起诉的期限。裁决书由仲裁员署名，加盖仲裁委员会印章，送达双方当事人。《劳动争议调解仲裁法》对以上规定进行了归纳，调整为：裁决书应当载明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果和裁决日期。裁决书由仲裁员签名，加盖劳动争议仲裁委员会印章。对裁决持不同意见的仲裁员，可以签名，也可以不签名。
（五）部分裁决和先予执行。
为了保障劳动者不因合法权益遭受用人单位侵害而致使生活受到严重影响，《劳动争议调解仲裁法》在总结现行劳动争议仲裁部分裁决制度和民事诉讼法中先予执行制度的基础上，规定仲裁庭裁决劳动争议案件时，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行裁决。仲裁庭对追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的案件，根据当事人的申请，可以裁决先予执行，移送人民法院执行。仲裁庭裁决先予执行的，应当符合下列条件：（1）当事人之间权利义务关系明确；（2）不先予执行将严重影响申请人的生活。劳动者申请先予执行的，可以不提供担保。
（六）终局裁决。
为了及时公正解决劳动争议，《劳动争议调解仲裁法》新规定了对部分案件实行有条件的“一裁终局”：
一是规定下列劳动争议，除本法另有规定的外，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力：（1）追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议；（2）因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。
二是规定在两种情形下，以上仲裁裁决不是终局裁决：（1）劳动者对以上仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。（2）用人单位有证据证明以上仲裁裁决有下列情形之一，可以自收到仲裁裁决书之日起三十日内向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：适用法律、法规确有错误的；劳动争议仲裁委员会无管辖权的；违反法定程序的；裁决所根据的证据是伪造的；对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。人民法院经组成合议庭审查核实裁决有上述情形之一的，应当裁定撤销。仲裁裁决被人民法院裁定撤销的，当事人可以自收到裁定书之日起十五日内就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。
（七）其他裁决。
《劳动争议调解仲裁法》规定，当事人对实行“一裁终局”制度以外的其他劳动争议案件的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；期满不起诉的，裁决书发生法律效力。也就是说，对于除实行“一裁终局”制度以外的其他劳动争议案件，仍然实行现行的“一裁两审”制度。
（八）调解书和裁决书的执行。
《劳动争议调解仲裁法》维持了现行有关调解书和裁决书执行的规定，规定当事人对发生法律效力的调解书、裁决书，应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受理申请的人民法院应当依法执行。
