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国家海洋局


关于加强区域农业围垦用海管理的若干意见（国海发〔2012〕9号）



沿海省、自治区、直辖市海洋厅（局）：

根据国家发展改革委和国家海洋局联合下发的《关于加强围填海规划计划管理的通知》和《围填海计划管理办法》、国土资源部和国家海洋局联合下发的《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》有关要求，现就区域农业围垦用海管理工作提出以下意见：

一、充分认识区域农业围垦用海管理的重要性

淤涨型滩涂是我国重要的海域资源，通过科学合理的围垦，可用于发展种植业、林业、畜牧业和水产养殖业等。但受土壤含盐量较高，次生盐碱化较重等不利因素制约，淤涨型滩涂闲置荒芜现象较为普遍，同时也存在着开发粗放、盲目圈占、抗灾能力较弱等问题。对适宜用于农业开发的淤涨型滩涂，实行统一规划，合理布局，通过土壤改良、完善水利设施等措施，有效提高海域滩涂资源的开发利用效率，提高抵御风暴潮、台风等自然灾害的能力。为合理开发和保护淤涨型滩涂资源，在淤涨型高涂围垦养殖用海管理试点工作的基础上，有必要进一步完善区域农业围垦用海管理措施，即对沿海淤涨型滩涂区域的农业围垦用海活动实行整体规划管理制度。

区域农业围垦用海是指对淤涨型滩涂区域进行连片开发、整体围填，用于种植业、林业、畜牧业和水产养殖业生产的用海方式。对区域农业围垦用海进行整体管理是在继续强化对单个农业围垦用海项目管理的基础上，对连片开发的种植业、林业、畜牧业和水产养殖业围垦用海实行整体规划、整体论证、整体审批和整体实施。

二、建立完善科学的区域农业围垦用海管理制度

（一）科学编制区域农业围垦用海规划

区域农业围垦用海规划要在省级海洋部门指导下，由市、县级人民政府组织编制。区域农业围垦用海规划，应当严格依据全国和省级海洋功能区划，并与土地利用总体规划相衔接，在充分考虑淤涨型滩涂自然环境和资源条件的前提下，根据用海的实际需要进行编制。

规划材料应当包括规划文本、图件及编制说明。规划文本内容主要包括区域农业围垦用海整体围填的必要性和可行性、用海范围、规划期限、规划用途、布局方案、实施计划、与海洋功能区划和相关规划的协调性、规划实施的保障措施等内容。编制说明主要包括规划编制背景、编制思路及原则、规划用海需求分析及可行性分析、规划方案的比选和优化原则、优化过程、推荐方案、施工方案、物料来源及其他问题说明等内容。

（二）严格区域农业围垦用海规划的审查

区域农业围垦用海规划（送审稿），应当由市、县级人民政府组织公示，必要时组织听证，无异议的，由市、县级海洋部门逐级上报国家海洋局审查。

国家海洋局对规划进行初步审查，符合政策规定的，书面通知省级海洋部门，由规划单位委托有论证资质的单位开展海域使用论证。海域使用论证报告要由国家海洋局组织专家进行评审。评审通过的，由省级海洋部门将规划（报批稿）报经省政府同意后，上报国家海洋局审批。

（三）做好区域农业围垦用海规划的论证

区域农业围垦用海规划由市、县级人民政府委托具有甲级海域使用论证资质的单位开展论证。区域农业围垦用海必须实施整体论证，论证单位要严格按照国家有关的技术标准和规范，着重对区域农业围垦用海的必要性，选址、规模和开发时序的合理性，水动力、生态环境的可行性进行科学论证，并提出预防或减轻有关影响以及风险防范的对策和措施。区域农业围垦用海规划论证报告书经专家评审通过后，作为审批区域农业围垦用海规划的重要依据。

（四）做好区域农业围垦用海规划的实施

区域农业围垦用海规划经国家海洋局批准后，由市、县级人民政府按照规划要求，统一组织整体实施。按照“谁编制、谁负责”的原则，市、县级人民政府负责规划范围内利益相关者的协调和处理工作，协调未达成一致意见或补偿安置未落实的，不得开工。

规划期限一般为5年，规划期满后，规划批准文件自动失效，不再作为规划范围内项目用海的审批依据。自规划批准之日起2年内未实施的，规划批准文件自动失效。

凡涉及用海位置变动、用海面积变化等原则性修改的，必须报原批准机关批准同意。在规划实施过程中，如因累积效应对环境和生态产生明显不良影响的，应立即停工，尽快查清原因，采取改进措施。

三、规范规划范围内用海项目的管理

（一）规范规划范围内单宗项目用海的申请审批

区域农业围垦用海规划范围内的单宗用海项目，应按项目用海的相关规定进行确权及管理。区域农业围垦用海规划论证报告和评审结论可作为规划范围内单宗用海项目申请审批的依据。单宗用海项目不再进行海域使用论证。

按照《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（国办发［2002］36号）规定，单宗项目用海中，种植业、林业和畜牧业项目用海50公顷以上的，报国务院审批；50公顷以下的，由省级人民政府审批，海域使用金按照农业用填海造地一次性征收。围海养殖项目用海，100公顷以上的，报国务院审批，100公顷以下的，按照地方各级人民政府的审批权限审批，海域使用金按照围海养殖用海标准和方式征收。

用于种植业、林业和畜牧业的项目用海，海域使用权最高年限为30年;用于水产养殖的项目用海，海域使用权最高年限为15年。

（二）加强农业围垦用海计划管理

区域农业围垦用海规划范围内用于种植业、林业和畜牧业的单宗项目用海，应纳入农业用围填海计划管理。规划范围内用于水产养殖的围海用海不纳入农业用围填海计划管理。区域农业围垦用海规划或规划范围内的单宗项目用海，如改变用途，调整为区域建设用海规划或单宗建设项目用海的，应按规定先收回原海域使用权，再重新办理区域建设用海规划或建设项目用海申请审批手续，纳入本地区建设用围填海计划管理。养殖用海改变用途调整为种植业、林业和畜牧业用海的，也应按规定先收回原海域使用权，再重新办理种植业、林业和畜牧业用海申请审批手续，纳入本地区农业用围填海计划管理。

各级海洋部门及其海监机构要进一步统一思想，加强领导，明确责任，切实做好区域农业围垦用海规划实施的监督管理，促进淤涨型滩涂资源合理利用和保护，支持沿海地区经济社会的可持续发展。

国家海洋局于2006年5月印发的《关于淤涨型高涂围垦养殖用海管理试点工作的意见》（国海管字[2006]245号）自本意见发布之日起废止。

二○一二年二月二十七日
















原载《票据研究》2004年第一期
文章编号：



票据融通问题初析及业务创新应用
肖 斐
[摘要]：随着经济生活的日益发达，票据制度也越来越发达，这不仅表现在票据种类的增加，还表现在票据制度构造上更加精巧。票据融通就是一种具体表现行为，它指双方当事人不是直接融通现金，而是由融通人在票据上签章后将票据交付给被融通人，由被融通人将该票据另作背书转让而得到资金的一类票据融资行为。其中我们把进行融通的票据定义为：“融通票据”。简单来说就是融通人出借其信用而签发的票据，俗称借票。融通票据将票据的信用功能和融资功能发挥到极至。目前，世界上只有美国和英国对此有规定。笔者根据前段时间研究的一些心得，通过对融通票据的制度构架加以分析，对票据融通基本问题进行阐述。并就我国是否存在融通票据及票据业务创新提出一些见解。
关键词：融通票据 美国统一商法典 融资 业务创新



一、概念的澄清
《金融词典》中是这样规定融通票据的：融通票据又称“金融票据”、“空票据”。“商业票据”的对称。它是一种不以商品交易为基础专为融通资金而签发的票据。融通票据不反映真实的商品周转，只是为套取资金而发行，它会促进投机活动。这些票据发出后，大多用来向银行抵押放款。融通票据由发票人和付款人达到协议后发行。发票人作为债权人签发票据，付款人即债务人则对票据表示承兑换。发票人于票据到期前要把款项交给付款人，以便付款人用来清偿。融通票据可采取商人的发票商人承兑，或商人的发票银行承兑，或银行的发票银行承兑等方式发行、使用。我们认为此概念更类似于解释融资性质的商业票据，本文中的“融通票据”是一种票据制度构造上的概念，与其有不同之处，下详。
二、融通票据的概念及特征
（一）融通票据的概念
本文所要讨论的“融通票据”则见于《美国统一商法典》（以下简称为UCC）的第3-415条和《英国票据法》28条。《美国统一商法典》第3-415条对融通人的合同中的融通人是这样定义的：“票据融通人是指以出借自己的姓名给另一票据当事人为目的，而用任何身份在票据上签名的人。如果票据到期前被他人以对价取得，融通人应以签名时的身份负责。融通人对被融通人不承担责任，如果融通人支付票据金额，他就有权就票据向被融通人追索。”《英国票据法》29条融通票据和融通人是这样规定的：（１）汇票之融通人是作为出票人、承兑人或背书人在汇票上签名之人，但该人并未为此而收取价值，其目的在于将其名字借与其他人。（２）融通人对付对价持票人承担汇票责任，在该持票人取得汇票时，是否知悉该当事人为融通人，则无关重要。
融通票据双方当事人不直接融通现金，而是由融通人在票据上签章后将票据交付给被融通人，由被融通人将该票据另作背书转让而得到资金的一类票据。简单来说就是融通人出借其信用而签发的票据，俗称借票。它常常不以商品交易为基础，而是为融通资金签发的，属于一种特别的消费借贷。常见的是融通汇票，也有融通本票和支票。在融通汇票中，融通人可以是出票人，也可以是付款人，还可以是背书人；在融通本票和支票中，融通人一般是出票人。融通当事人虽然以发票人、承兑人、背书人等身份在票据上出现，但实际上其并没有收到被融通当事人的对价，只是将自己的姓名或信用借给他人使用。例如，A急需资金，向他的一位富有的朋友B商妥，签了一张以B为承兑人的三个月到期的汇票。尽管A没有付对价给B，但B一经承兑汇票就承担了在三个月后付款的责任。由于B有付款的主要责任，因此该汇票是第一流的有价证券，A可以利用此汇票来筹措资金（即“贴现”）。A希望在三个月后当B被要求付款时，他财务上的紧迫状况将会消失并能向B提供资金以便兑付该汇票。B作为承兑人在汇票上签字帮助或融通A，因而B是融通当事人。融通票据属于票据的一种，当然具有票据的性质和作用，只不过它更集中体现了票据的融资作用和信用作用。由于它是建立在商业信用的基础上，所以对整体商业信用的要求也较高。我国的票据法对此没有明文规定。
为了更好的说明融通票据的概念，有必要将其与近似制度做一比较。
（二）融通票据和票据保证制度的比较研究
融通人是出借其信用和姓名而在票据上签章的人。在性质上，属于保证人之一种。保证人是第三人和债权人约定，当债务人不履行债务时，由该人以他

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的信用和一般财产来履行债务。融通人和保证人的区别在于融通人的责任和票据密不可分，他以票据上一般当事人的身份签名于票据上，并由此决定他的权利义务。如果他以汇票承兑人或本票出票人的身份签名于票据，则所付之责任为主债务人之责任，权利人对其行使权利时，不得有任何推脱。如果以背书人的身份签名，则权利人须依规定于到期日向付款人提示请求付款，在遭拒绝并作成拒绝证书后，可以对其行使追索权。
票据保证是票据债务人以外之第三人，为保证特定票据债务人票据债务的履行，所作的要式的、单独的具有独立性的票据行为，提供保证之人就是票据保证人。票据保证人和融通人的目的都在于担保特定的债务人票据债务的履行，增加一票据的信用，但二者还是有区别的：（1）主体不同：融通人本人是票据债务人，而票据保证人必须为票据债务人以外的第三人。因为票据债务人原应依票据文义负责，假如允许他们充当票据保证人，对于票据信用实际上并无增加，所以法律特别规定票据保证人的主体资格作了限制。至于票据付款人在承兑前，并非票据债务人，所以可以充当票据保证人。但承兑的效力强于保证，付款人保证的效力，仅在拒绝承兑时有所表现，也就是说，付款人在为票据保证行为后，就不能拒绝承兑了。（2）发生的原因行为性质不同：融通契约是契约的一种，是双方法律行为，经融通人和被融通人协商一致成立，由合同法调整，其效力一般不及于第三人。票据保证是票据行为的一种，是单方行为，具有要式性、独立性，由票据法调整。（3）金额上的要求不同：融通人的责任范围是票面金额（在追索权行使的情况下还包括其他相关费用），而在票据保证，保证人可以就票面金额的一部分为保证。因为一部保证已足以增强票据的信用，对于票据关系人有利无害，只是在一部保证的场合下，必须在票面上记载，否则不得对抗直接当事人以外之第三人。 （4）效力不同：融通人依其在票据上的签名负相应责任，他与被融通人的责任在多数场合下都是不一样的；而票据保证人与被保证人负同一责任。由此可见，虽然二者在具体的构造上不同，但都可以起到加强票据的信用，促进票据流通的功能。
融通当事人合同与日内瓦法系中的隐存保证原理是相通的。但经仔细比较，仍可发现两者的若干差异，表现在：第一，融通当事人合同设立的宗旨在于为被融通当事人融通或筹集资金（通常是将票据向银行贴现，以此获取的资金解决财务的窘迫状况），因此，被融通当事人所采用的这种筹资方法有时被称为“放风筝”、“空中筹款”。而隐存的票据保证作用主要是增强该票据的信用，进而能更为有效的流通和转让，相较而言，其融资功能表现得并不如同融通当事人合同那么突出。第二，融通当事人和其他票据当事人的区别在于融通当事人和被融通当事人之间并没有对价关系。也正因为如此，融通当事人对被融通当事人不承担责任，因为后者没有付给前者承担责任的对价。隐存的票据保证之所以能冠以“保证”字样，完全在于保证人和被保证人间的基础关系，其实隐存保证的保证人只能以其在票据上表现出的身份对持票人负责，而不能主张票据保证关系的适用。第三，在融通当事人合同中，被融通当事人不能向融通当事人主张票据权利，已如前述。但在隐存票据保证中，被保证人可以向在票据上以其他身份表现的保证人主张票据权利，只不过保证人完全可基于基础关系而为抗辩。以一例言之，A签发一张以B为承兑人的汇票，并将该汇票转让给C，如果B以承兑人身份签名是为了融通A，则B为融通当事人，若B于票据到期日拒付票款，C可向A行使追索权，A一旦付款，汇票就得以解除，此时，A不能像通常的出票人那样有权凭被拒付的汇票向承兑人B起诉。如果B是作为隐存保证人并以承兑人身份在票据上出现，在如上情形下，A付款后，汇票关系并不消灭，出票人A作为新的持票人也可以向承兑人B直接请求支付，但是承兑人可以提出抗辩。
（三）融通当事人所为之保证的特征
1.融通当事人能援用被融通当事人的抗辩。如为使卖方信用放贷给买方，融通人与买方（被融通人）联合签发票据，以卖方为受款人。卖方交付货物给买方后，买方经检验认为与合同不符而拒收。卖方向作为本票联合出票人的融通人寻求偿还，融通人有权主张买放的抗辩。但这种对被融通人抗辩的援用并非毫无限制，如融通人不能援用买方因破产、无能力及缺乏法律资格而解除责任的抗辩。
2.融通当事人无先诉抗辩权，融通当事人被认为是票据上的保证人（surety），在英美法另有guarantor一词也是保证人的意思。两者的区别在于有无先诉抗辩权。在保证关系（surety arrangement）中保证人通常也被称作融通当事人，其与主债务人对到期的主债务人的债务同负第一性的义务，债权人向保证人寻求救济，既不要求主债务

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人已违约在先，也不必债权人穷尽其对债务人的所有救济手段。因此，可以说保证人（surety）先诉抗辩权，而在保证关系（surety arrangement）中，保证人（guarantor）对主债务人的债务负有第二性的义务。换言之，只在主债务人违约，债权人不能从主债务人处成功收回款项时，始负支付义务。
3.融通当事人无特别追偿权，为票据付了款的融通当事人（保证人）有权从被融通当事人手中获得偿还，并有权向被融通当事人强制执行该票据，即代位权。例如，保证人向买方出借自己的名义，作为融通当事人签发票据，买方背书该票据给卖方，遂卖方交货。如果保证人付款并取得票据，保证人对买方则有追索权（但如果买方付款，则买方对保证人不能有追索权）。但这种追偿权的行使对象仅限于被保证人，而不能向被保证人的所有前手（如果存在的话）主张追偿权，即无特别追偿权。
三、融通票据之融通人相关问题解析
（一）融通人的概念
融通人是以出借其信用和姓名给另一票据当事人为目的，而以任何身份在票据上签名的人。融通人可以是自然人，也可以是法人，其签名应依当地法律要求为之。融通人既可以在出票前签名，也可以在出票后签名。比如：甲（融通人）签字于乙（被融通人），在到期前乙将票据背书转让给丙，丙支付了对价，若丙对甲和乙的信用不确信，或者为了使该票据信用更加充分，丙又与丁订下了融通契约，则丁也是融通人。另外，UCC3-419条增加“融通人必须未从中获利”的条件。这一规定在UCC修订前就已经为法院的判例所认可。当被告主张自己是融通人而不必对被融通人负责时，法院往往以被告从中直接获利与融通人的身份不符，从而驳回融通人的抗辩。
如果一张票据上存在融通人，那么这张票据就是融通票据。反过来说，要认定一张票据是否是融通票据，就要证明是否有融通人。接下来的问题是，如何判断一票据当事人是融通人。
（二）融通人的认定
融通人的认定是一个事实判断问题。如果票据当事人的签名是不规则背书中的签名，或者在签名后有文字表明该当事人对另一票据当事人付保证或担保的责任，就可以认定该签名人为融通人。
票据为文义和要式证券，当事人签名的位置和附加的文句是他的身份的强有力的证明。凡不在权利连续中的背书，均表明其具有融通性质。例如：甲为出票人，乙为受款人，丙在甲将票据交付给乙之前作了背书。在正常情形下，乙应为第一背书人，而丙的签名在其之前，则很明显丙是融通人。在诉讼中，融通人也总是提出他的背书是在权利连续背书之外的，或者加上了“担保付款”，或者在签名注明了“保证人或融通人”的身份。
（三）融通人的责任
UCC之所以将融通票据特别加以规定，是因为融通人的责任和普通的票据当事人的责任不同。如前所述，融通人是保证人的一种，融通情形涉及到三方当事人：权利人（即债权人），被融通人（即主债务人），融通人（即保证人）。因此本文将试以三方关系来说明融通人的责任。
1.融通人和被融通人