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陕西省人民政府办公厅


陕西省人民政府办公厅转发省残联等部门关于陕西省残疾人就业保障金征收使用管理办法的通知
陕政办发[2003]11号

各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

　　残疾人劳动就业是全社会劳动就业工作的重要组成部分，实施按比例安排残疾人就业，是建立在社会主义市场经济条件下，以政府行为保护残疾人合法权益的重要举措，是改善残疾人生存状况，实现共同富裕奔小康的迫切需要，也是社会文明与进步的重要标志。为了进一步做好我省残疾人就业工作，提高全社会各单位依法按比例安排残疾人就业的自觉性，实现按比例安排残疾人就业工作规范化、制度化，根据《陕西省按比例安排残疾人就业办法》(省政府第85号令)的有关规定，省残疾人联合会、省财政厅、省地税局、人行西安分行拟定了《陕西省残疾人就业保障金征收使用管理办法》。该办法已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　陕西省残疾人就业保障金征收使用管理办法
　　　　　　　　　　　省残联 省财政厅 省地税局 人行西安分行

　　第一条 为了贯彻实施《中华人民共和国残疾人保障法》，积极推动我省分散按比例安排残疾人劳动就业工作，规范和加强残疾人就业保障金管理，根据财政部《残疾人就业保障金管理暂行规定》(财综字[1995]5号)和《陕西省按比例安排残疾人就业办法》(陕西省人民政府2002年第85号令)有关规定，结合我省实际，制定本办法。

　　第二条 残疾人就业保障金(以下简称保障金)是指向安排残疾人就业未达到规定比例的单位征收的用于残疾人就业的政府性专项基金。

　　第三条 本省行政区域内的机关、团体、企业、事业单位和其他经济组织(以下简称各单位)，应按本单位在职职工人数1.5％比例安排残疾人就业，达不到规定比例的单位，应按规定缴纳保障金。

　　第四条 安排残疾人就业未达到规定比例的单位，按差额人数每年以所在县级人民政府统计部门公布的上年度职工年平均工资计算，足额缴纳保障金。

　　应缴纳保障金＝上年度职工年平均工资×[上年末在职职工人数×1.5％－上年度实 际安排残疾人人数

　　第五条 各单位交纳的保障金由其主管地方税务部门按属地原则征收。

　　第六条 每年1月31日前，各单位到各级残疾人劳动就业服务机构领取《陕西省按比例安排残疾人就业年审手册》，各级地方税务部门向同级残疾人劳动就业服务机构提供各纳税单位的名单和相关情况。

　　每年3月31日前，各单位持上一年度干部职工编制统计年报表或统计年报102表、残疾人证、劳动部门鉴证章的劳动合同书(或残疾人就业证)及法人签章的《陕西省按比例安排残疾人就业年审手册》，到所在地残疾人劳动就业服务机构审核认定，确定本单位应缴纳的保障金数额，未到残疾人劳动就业服务机构办理年审手续的单位，按末安排残疾人计算应缴纳保障金数额，由地方税务部门按规定时间足额征收。

　　残疾人劳动就业服务机构在每年6月20日前，向地方税务部门提供应缴纳保障金的单位和数额。应缴纳保障金的各单位必须在当年7至9月的税收征期内到主管地方税务部门申报交纳保障金。

　　第七条 保障金征收使用陕西省财政厅统一印(监)制的专用票据，由地税部门逐级发放。

　　第八条 对因为特殊原因缴纳保障金确有困难的单位，须在每年1月底前凭上年度财务决算报表和书面申请，经本单位主管部门签署意见，送残疾人劳动就业服务机构审核，经同级人民政府或同级财政部门会同残联批准后，予以减缓。由残疾人劳动就业服务机构出具证明，凭该证明向地方税务部门办理减缓手续。

　　第九条 除经批准予以减缓的单位外，对其他未按时缴纳保障金的单位，由地方税务部门通知残疾人劳动就业服务机构，从每年9月1日起，按日收取5％的滞纳金。滞纳金数额由残疾人劳动就业服务机构确定后，将缴款通知书送达该单位，并抄送地方税务部门，与保障金一并征收。对无正当理由逾期不缴纳或者不足额缴纳保障金的单位，残疾人劳动就业服务机构可申请人民法院强制执行。

　　第十条 2002年以前未缴纳或未足额缴纳保障金的单位应予以补缴，补缴金额由残疾人劳动就业服务机构核定，并通知地方税务部门征收。

　　第十一条 机关、田体和事业单位缴纳的保障金从单位经费或收支结余中列支，企业缴纳的保障金从管理费用中列支。

　　第十二条 各级地方税务部门征收的保障金纳入财政预算管理，一律就地缴人国库，由各级国库逐级划解省国库省财政残疾人就业保障金专项资金科目。由地方税务部门填写保障金征收进度年报表，地方税务部门和残疾人联合会联合逐级上报，于当年9月30日前，以设区市为单位，报省财政厅、省地税局、省残疾入联合会。

　　每年10月30日前，省残疾人联合会对全省年度保障金进行核算，由省财政部门将保障金列人基金支出预算，其中将可供支出的80％按属地原则拨付设区市，20％留省专项用于残联管理支出，由省残疾人联合会按照有关规定调配使用。设区市残疾人联合会应于每年11月底前会同同级财政部门向所辖县(市、区)拨付保障金。

　　第十三条 各级地方税务部门将保障金纳入税务稽查范围，并会同财政、残疾人联合会、审计等有关部门定期对保障金征收情况进行检查监督。

　　第十四条 各有关单位要如实向征收机关提供资料、报表等材料，各征收单位应认真做好保障金的征收工作。对弄虚作假、截留挪用、违规操作等行为，要追究其单位负责人和当事人的责任，情节严重的，按有关规定处理。

　　第十五条 保障金按基金预算资金进行管理，以收定支。保障金的使用，由各级残疾人联合会按照保障金的规定用途，编制年度用款计划，报同级财政部门审批，按编制的年度保障金支出预算拨人残疾人联合会账户，年终结余结转下年使用。

　　第十六条 各级残疾人联合会必须建立健全保障金的，财务管理制度，配备专门人员负责保障金的收支管理，并接受财政、审计等部门的检查和监督。

　　第十七条　保障金专项用于下列开支：

　　(一)直接用于残疾人就业工作；
　　(二)补贴残疾人职业培训费用和特困残疾人补助；
　　(三)扶持残疾人集体从业、个体经营；
　　(四)经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动就业服务机构经费开支；
　　(五)奖励超比例安排残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位；
　　(六)与残疾人就业工作有关的其他支出。

　　保障金任何部门不得平调或挪作他用，不得用于风险性投资和与残疾人事业无关的其他任何支出。

　　第十八条 本办法自2003年1月1日起执行，凡过去有关规定与本办法相悖之处，按本办法执行。

　　第十九条 本办法由省财政厅会同省地税局、省残联负责解释。★

试析农民专业合作经济组织法的部门法属性

朱晓东


摘要：日前，我国的《农民专业合作经济组织法（草案）》已于6月24日提请十届全国人大常委会第二十二次会议进行首次审议。但是自改革开放以来，我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界和政府主管部门研究人员的研究为主导，法学界对此问题关注较晚，且投入力量不够，这就造成了有关农民合作经济组织立法中诸多法学基本理论问题尚未解决，以至于在理论和实践中产生了很多争议，农民专业合作经济组织法的部门法属性问题就是其中一个重要问题。本文提出从立法进程、立法背景、调整范围等几个方面来看，农民专业合作经济组织法均属于经济法部门的子部门产业组织法的观点。
关键词：农民专业合作经济组织法 部门法属性 产业组织法
一、引言
农民专业合作经济组织作为一种改变单个农业生产者和大市场之间进行不对等交易状况的制度安排，正发挥着一种独特经济组织形式所具有的巨大功能。随着我国市场经济的建立和加入WTO，农民利益保护问题、农业发展问题和农村稳定问题，日益成为制约我国经济、社会走向全面小康的关键性问题。合作经济组织则较好顺应了现实需要，不断地担当起破解我国“三农”难题的重要组织主体的角色和使命，已逐渐成为提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业发展的重要主体力量，成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。但是由于法律缺位，我国农民合作经济组织长期处于不规范状态。目前，我国还没有全国性的农民合作经济组织的法律，也是亚洲唯一没有“合作社法”的国家。因此，党中央、国务院要“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”[1]，要“积极引导和支持农民发展各类专业合作组织，加快立法进程”。[2]
应当说，我国2003年把《农民合作经济组织法》纳入立法规划以来，农民合作经济组织法的立法工作一直在紧锣密鼓地进行着。日前，我国的《农民专业合作经济组织法（草案）》已于6月24日提请十届全国人大常委会第二十二次会议进行首次审议。[3]但是自改革开放以来，我国对合作经济和合作经济组织的研究一直以农业经济学界和政府主管部门研究人员的研究为主导，法学界对此问题关注较晚，且投入力量不够，这就造成了有关农民合作经济组织立法中诸多法学基本理论问题尚未解决，以至于在理论和实践中产生了很多争议，农民专业合作经济组织法的部门法属性问题就是其中一个重要问题。
总的来看，在法学界探讨《农民合作经济组织法》的部门法属性问题的文章较少，而农业经济学界则由于受其学科性质所限，对此不置一词。笔者认为，《农民合作经济组织法》的部门法属性是法学上非常重要的基本理论问题。这是因为：第一、从法学角度讲，一国的法律体系是由“一国现行全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的同一整体。”其理性化要求是“门类齐全、结构严谨、内在协调。”[4]因此，明确一部法律的部门法属性有利于我们国家法律体系的逻辑严谨和结构协调。第二、在立法时，确定所立法律的部门法归属可以正确地把握所立法律的特征，可以确定相应原则和构筑具体法律制度提供法理支撑，可以更好地梳理所立法律与其他部门法和所属部门法中其他法的相互关系，防止立法冲突和重叠，提高立法质量，完善法律体系的结构，从而最终促进法在现实中的实施。因此，在法学中对所立法律的部门法属性的探讨和研究是非常必要的。
二、《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法
那么，《农民合作经济组织法》属于哪一部门法呢？有学者提出“属于经济法中经济主体法子部门法下的经济主体法”，[5]提出从农民合作经济组织法的基本特征来看，该法只能是要么属于民商法，要么属于经济法，并通过对《农民合作经济组织法》调整对象和主体、组织制度、调整方法，规范内容，规范类型、价值取向几个方面的分析，得出了其属于经济法部门的结论。对于《农民合作经济组织法》属于经济法的观点，笔者极为赞同，在此不加赘述。但对于其结论“属于经济法中经济主体法子部门法下的经济主体法”，笔者不敢苟同。本文认为《农民专业合作经济组织法》属于经济法子部门法下产业组织法，其理由如下：
首先，从合作社立法进程来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。合作社立法进程在我国可以追溯到刘少奇主持制定的《中华人民共和国合作社法草案》，[6]在1995年以后重新为合作社立法的呼声越来越高，且不少学者主张综合性的合作社立法，以同时规范和促进农业和非农业的合作社发展。正如有学者提出的“正是由于不同类型合作社既存在共性的一面，又有其自身的特殊性。在进行合作社经济立法时，不必针对各不同类型合作社单独制定法律以免重复内容，无谓增大立法工作量”。[7]但是国家一直没有将合作社立法纳入到立法规划中来，而是选择了对农民合作经济组织立法，这本身就体现了国家的产业政策。因此可以说从经济法学角度看，如果合作社立法是为新的经济主体或市场主体立法，那么《农民专业合作经济组织法》则是为农业这一产业的经济组织立法。
第二，从其立法背景来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。本次农民合作经济组织立法是在我国农业经济所面临的市场格局发生了不可逆转变化和“建设社会主义新农村”的经济背景下纳入立法规划并加快立法步伐的。
从市场来看，近几年来我国农业经济所面临的市场格局发生了不可逆转的变化，农产品供给相对过剩，农产品买方市场的特征越加明显，农业发展己从单纯的受自然资源的约束向受自然资源与市场需求的双重约束转移，而市场约束己越来越成为矛盾的主要方面。再考虑到加入WTO正逐步带来农产品市场的整体开放，有理由认为，我国现阶段农业经济基本矛盾是小农与市场之间的矛盾。而事实证明，缓解这一农业经济基本矛盾的成功途径就是大力发展农民自己的合作组织，从而把家庭经营与合作经营的优势有效地结合起来。
从政府来看，2005年我国明确提出建设“社会主义新农村”。建设社会主义新农村要加大财政对我国农村公共品的投入，让农村也逐渐享受到“公共财政阳光普照”的温暖，这对于缓解“三农”困境中农民最迫切的教育、医疗、养老等困难具有关键作用。但是，我国现在有2.4亿农户，国家资金难以满足大量小农户的分散需求，因此只有在农村形成必要的承接投资的组织载体的条件下才能把国家的支农资金落到实处。因此，发展农民合作经济，创造条件，才能落实中央建设社会主义新农村的要求。
第三，从《农民专业合作经济组织法》的立法目的来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。
本世纪八十年代初，以家庭承包经营为基础的双层经营体制的确立，解放了我国农村生产力，促进了农村经济社会的快速发展。此后，在以建立社会主义市场经济体制为取向的改革开放进程中，中国农民作为独立的市场主体直接面对市场经济的挑战。小规模的农户经营如何实现与国内、国际大市场的对接，是亿万农民和广大农村工作者面临的重要课题。[8]这就是说，在农业产业内部，单一的“小规模的农户经营”体制已与市场经济体制不适应，特别是进入二十一世纪以来，随着我国加入WTO，市场经济的进一步完善，“小规模的农户经营”体制不能发挥规模经济的效益，不能形成有效的市场竞争，严重阻碍了我国农业经济的发展。而农民合作经济组织是提高农业产业化、规模化的有效手段，在现行的法律体制下却没有其法律地位。
因此，本次立法的目的是：其一，赋予农民合作经济组织应有的法律地位，改变农业经营体制单一、弱小的现状；其二，通过发展农民合作经济组织，发挥规模经济的效益，形成有效的市场竞争。而产业组织法的目的是“处理规模经济和竞争效益之间的对立统一关系问题及中小企业的发展问题，相应还存在着生产规模与管理体制和水平相互适应、作用的问题。”[9]所以说从《农民专业合作经济组织法》的立法目的来看其不仅是一部“组织法”而且是一部“促进法”，符合产业组织法的立法目的。
第四，从《农民专业合作经济组织法》的调整范围来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。“农民合作经济组织法的调整范围，目前的考虑是不包括社区性集体经济组织，因为这个问题十分复杂。社区集体经济组织产权关系的界定，需要在制定物权法时认真研究。在此之前，将社区集体经济组织纳入立法的条件和时机还不成熟。农村合作金融也不在本法的调整范围之中，因为金融是特殊行业，要由专门的法律来规范。特别是我国的农村合作金融还在改革之中，改革的成效还要靠实践检验。农村的各种协会或专业技术协会，要具体问题具体分析，符合合作经济组织定义、原则和价值取向的，则应在调整范围之中，不符合的，应继续执行现有的相关规定。农村合作经济组织立法之后，一些协会会逐渐转轨，按照农民合作经济组织的原则改造自己。”[10]这就是说，其一，虽然是“农民”专业合作经济组织法，但其着眼点是农业，或者说这里的“农民”是“职业”意义上的“农民”而不是户籍意义上的农民，强调的还是农业；其二，该法调整范围不包括在改革开放前在计划经济条件下产生的所谓的合作经济组织，而是指改革开放后，在市场经济条件下产生的“新型农民合作经济组织”。而“产业组织法是调整属于同一市场上（产业内）的企业之间的资源配置状况及企业间的关联状态的法律”，[11]二者比较可以看出，从《农民专业合作经济组织法》的调整范围与产业组织法一致。
第五，从其内容来看，《农民专业合作经济组织法》属于产业组织法。从本次立法规范内容来看，农民合作经济组织法不仅要规范农民合作经济组织成立条件和程序、组织机构、分配制度、清算制度等内容，而且要包括政府扶持政策如财政、税收、信贷等内容，政府扶持政策的法律化是本次立法的重要内容。
首先，在本次立法草案审议以前，农民合作经济组织的重要作用已被政府所认识，相继出台了优惠政策，扶持其健康发展。从地方来看，浙江等农民合作经济组织发展较好的省市均出台了相关扶持政策，各地政府也在探索适合当地情况的扶持政策。如四川省制定了《关与大力发展农村专业合作经济组织的意见》，明确了发展原则、登记办法、扶持措施等，省民政、工商、地税等职能部门和各市县还根据这一《意见》制定了具体措施，为农村专业合作经济组织的发展营造了良好的政策环境。从中央来看，农业部、财政部、民政部等相关部委也陆续出台了有关扶持农民合作经济组织发展的政策。比如，民政部2004年出台的《关于加强农村专业合作组织指导意见》,该意见在《社团法》的基础上加强了对农民合作组织的支持。
其次，从本次草案来看，明确国家扶持的基本政策是一项重要内容。“为了明确国家扶持农民专业合作经济组织的基本政策，为其发展创造良好的政策环境，草案规定，‘国家通过财政支持、税收优惠、金融扶持以及产业政策引导、科技和人才支撑等措施，促进农民专业合作经济组织的发展’。草案专门设了‘扶持政策’一章，就产业政策、财政扶持、税收优惠等问题作出专门规定。”[12]
国家通过扶持农民合作经济组织的发展，以达到促进农业产业化、规模化发展的目的。而这些内容显然不是市场主体法或经济主体法所能涵盖，但却恰恰体现了国家的产业政策。
三、结语
在党中央，国务院对“三农”问题不断重视的背景下，在全国人大有关立法部门的不断努力下，在全国人民特别是广大农民期待下，《农民专业合作经济组织法》的立法进程正在不断加快，法学界特别是经济法学界一定要加紧参与和研究。这是因为《农民专业合作经济组织法》部门法属性无论从立法进程、立法背景来看，还是从调整范围，重要内容等来看均属于经济法部门的子部门产业法。希望本文能引起经济法学界的重视，为本次立法献言献策，使一部高质量的农民专业合作经济组织法早日出台。


注释
[1]中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，中共中央、国务院，2004年1月。
[2]中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，中共中央、国务院，2006年1月。
[3]农民专业合作经济组织法草案进行首次审议[N]，农民日报，2006年6月26日。
[4]张文显主编，法理学[M]，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年版，78页。
[5]李长健，冯果，我国农民合作经济组织立法若干问题研究（下）[J]，经济法网。
[6]全国供销合作总杜法制办公室，新中国合作社立法进程，中国合作经济，2004年第1期。
[7]欧阳仁根，我国合作经济立法的几个问题，财贸研究，1998年第3期。
[8]全国人大农业与农村委员会课题组，农民合作经济组织法立法专题研究报告(一)，[J]农村经营管理，2004年第9期。
[9]刘文华等，论产业法的地位[J]，《经济法学·劳动法学》，2002年第3期。
[10]刘振伟，农民合作经济组织立法的几个问题[J]，《农业经济问题》(月刊)，2004年第3期。
[11]刘文华等，论产业法的地位[J]，《经济法学·劳动法学》，2002年第3期。
[12]陈丽平，赋予农民专业合作经济组织法人地位[N]，法制日报，2006年6月25日。


作者简介：朱晓东，男，汉族，1977年生人，河北省馆陶县人，河北经贸大学2004级经济法专业硕士研究生。