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南京市公布审计结果试行办法

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 21:39:23  浏览:8079   来源:法律资料网
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南京市公布审计结果试行办法

江苏省南京市人民政府办公厅


市政府办公厅关于印发《南京市公布审计结果试行办法》的通知

各区县人民政府,市府各委办局,市各直属单位:

经市政府同意,现将《南京市公布审计结果试行办法》印发给你们,请认真遵照执行。

二○○二年六月十九日


南京市公布审计结果试行办法

第一条 为了进一步完善政务公开制度,增进社会公众对公共事务的了解,推进政府部门廉政建设,强化对公共资源使用的监督管理,根据《中华人民共和国审计法》、国家审计署《审计机关公布审计结果准则》等有关规定,结合我市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称审计结果,是指审计机关实施审计后,以审计意见书、审计决定书等审计结论性文书所反映的主要内容。

第三条 本办法所称公布审计结果,是指审计机关将审计管辖范围内重要事项的审计结果向社会公众公开。

第四条 下列审计事项可以向社会公布审计结果:
(一)财政预算执行情况和其他财政收支情况;

(二)重大的政府公共工程;

(三)重大的社会公益性资金(基金);

(四)本级人民政府或者上级审计机关要求向社会公布的;

(五)社会公众关注的,且需要向社会公布的;

(六)法律、法规规定向社会公布的其他审计事项。

本办法所称社会公益性资金(基金),是指按照国家有关法律、法规、政策的规定,以合法方式筹集、获取的用于社会公共利益和社会公众保障的专项资金(基金)。

第五条 向社会公布审计结果应当符合下列审批程序:
(一)财政预算执行情况和其他财政收支的审计结果需要公布的,必须经本级人民政府批准;

(二)向本级人民政府呈报的重要审计事项的审计结果需要公布的,应当在呈送的报告中向本级人民政府说明,经本级人民政府同意后,予以公布;

(三)其他审计事项的审计结果需要公布的,经审计机关按规定审议,由审议机关主要负责人批准后,予以公布。

第六条 公布审计结果应当遵守下列规定:
(一)事实清楚,证据确凿,定性准确,评价客观公正,实事求是;

(二)在审计意见书、审计决定书等相关审计结论性文书生效后进行;

(三)保守国家秘密和被审计单位及相关单位的商业秘密,遵守国家的有关规定。

第七条 公布审计结果,可以通过以下形式:
(一)广播、电视;

(二)报纸、杂志等新闻出版物;

(三)政府网站;

(四)新闻发布会;

(五)公报、公告;

(六)其他形式。

第八条 以新闻发布会形式公布审计结果,应当按照国家有关规定办理报批和登记手续。

第九条 审计机关向社会公布审计结果形成的有关材料,应按有关规定整理归档。

第十条 未按照本办法有关规定擅自向社会公布审计结果的,应当依法追究有关人员的责任。

第十一条 本办法自2002年8月1日起试行。

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突发公共卫生事件中实施药品专利强制许可的思考

朱 晓 卓
(宁波天一职业技术学院 浙江 宁波 315100)


摘要:人感染高致病性禽流感疫情在世界多个国家的传播,不仅对社会大众健康产生了威胁,而且更加凸显药品专利保护与公众健康需要之间的矛盾,药品专利强制许可无疑是解决这个矛盾的一条途径。文章对药品专利强制许可的背景、理论进行了分析,指出了目前实施这一许可的障碍,并提出了相应的对策。
关键词:突发公共卫生事件、药品专利、强制许可、行政应急性、禽流感

日前,人感染高致病性禽流感疫情在世界多个国家出现,再一次把瑞士罗氏制药公司推到了前台,因为该公司拥有禽流感防治特效药物——“达菲”的专利及生产权,包括中国在内的东南亚国家和欧美国家开始或计划储备防治禽流感药物,造成了“达菲”供应出现短缺。针对这一现状,多国政府纷纷要求罗氏公司放弃其拥有的“达菲”的专利权。面对强大的国际压力,罗氏公司决定 有条件开放“达菲”的生产权,但这种做法依旧把众多国家排斥在外,而其审批效率、许可费用和生产能力严重不足等因素使这一举措看起来更像是罗氏公司牢守专利和商业利益的变通之举。可见,药品专利保护与公众健康需要的确存在矛盾,但专利强制许可无疑是解决这个矛盾的一条途径。因此在此类突发公共卫生事件中实施药品专利强制许可其重要性就不言而喻了,但目前这种权利的行使还存在很大的不确定性。
1.实施药品专利强制许可的背景
1994年底,各国在乌拉圭回合谈判的基础上,将知识产权纳入到世界贸易的范畴,签定的《与贸易有关的知识产权协议》( 以下简称TRIPS)将药品及其生产过程纳入了专利保护体系,要求成员方对药品及其生产过程提供专利保护。2001年底,WTO(世界贸易组织)在第四届部长级会议上达成了《关于TRIPS协定与公共健康的多哈宣言》(以下简称《多哈宣言》),赋予成员国在公共健康危机下对药品专利行使强制许可权,即WTO知识产权第31号条款: “强制许可(Compulsory License)”条款。该条款规定,若成员国面临国家紧急危难,且不为商业用途时,则不用与拥有专利权者协商,只需在合理的实际情况允许下“告知”拥有专利权的厂商,便可使用此专利。同时《多哈宣言》也明确了TRIPS协议第31条b款中“国家紧急状态和其他极端情势” 包括因艾滋病、结核病、疟疾和其他传染病引起的公共健康危机;承认WTO成员政府授权强制许可维护公共健康的主权权利 。
2. 药品专利强制许可和行政应急性原则
实施药品专利强制许可是政府的一项具体行政行为,一项行政行为的作出必须要合法、合理,必须有相应的理论依据作为基础,如果仅仅从国家利益和社会利益来看,实施药物专利强制许可已侵犯了他人权利的权利,从这个层面看,对药物专利强制许可这一行政行为的作出,必须严格依据行政法学中的行政应急性原则。
行政应急性原则就是要求在某些特殊的紧急情况下,根据国家安全、社会秩序或公共利益的需要,行政机关可以采取没有法律依据的或是与法律相抵触的措施和行为[1]。因此,行政法中的这条原则可以被认为政府实施药品专利强制许可措施的理论依据。
3.药品专利强制许可和药品专利权
药品专利强制许可是指政府专利部门依照法律规定,不经药品专利权人的同意,直接许可具备实施条件的申请者实施药品发明或实用新型的一种行政措施,是一种非自愿许可。
显然,药品专利强制许可和药品专利权是相互矛盾的。药品专利保护保护对象主要是药品领域的新的发明创造,即技术创新,包括新开发的原料药即活性成分、新的药物制剂或复方、新的制备工艺或其改进。专利权具有独占性,也就是说专利保护的创新药品是唯一的,其独占性可体现在对市场利益的垄断,包括对创新药品的生产、销售、使用和进口的垄断,专利制度有利于鼓励新药发明创造,有利于发明创造的推广应用,有利于促进科学技术进步和创新。
但在紧急情况下药品专利强制许可不仅不会被视为侵权,相反还应被政府组织予以支持,理由在于:首先从国家和社会利益来看,药品专利强制许可的目的是为了促进获得专利的发明创造得以实施,防止专利人滥用专利权,维护国家利益和社会公共利益;其次从人权保护的确定来看,获得药品在性质上是人权,是健康权、生命权的一部分。在联合国人权框架内,药品专利的强制许可是国家履行人权义务的一项措施,国家确保患者获得药品的不仅义务优先于相关国际贸易协定下的义务,也优先于TRIPS协定下的专利保护义务;第三,从人权的实现来看,药品专利强制许可措施作为国家确保患者实现获得药品治疗权利的一项措施,其他国家及医药企业负有合作或尊重的义务。
所以,法律承认的药品专利权是对个人权利的保护,但这不是绝对的,应受到公众分享医学进步利益权利的限制,这种限制是解决公众健康与药品专利保护冲突问题的一种平衡机制,药品专利的强制许可措施是实现这种平衡机制的一种措施。需要注意的是,强制许可是对知识产权专有权的限制,因此对药品专利强制许可予以认可的前提是各国授予药品本身或药品生产过程专利,而并没有剥夺该药品专利人的专利资格,即药品专利权人仍然有权制造已取得专利的产品和进口该专利产品,发明专利权人仍然有权利与强制许可的受益人以外的其他单位和个人签订许可协议。强制许可的这种非独占性同时还意味着一国批准了强制许可并不排除其他国家进一步批准强制许可。
4 目前实施障碍
我国至今也没有正式采取过药品专利强制许可这一措施,在欧美各国目前虽然也不同程度地在立法中规定了强制许可,但往往是附加了严格的限制,在实践中也极少采用强制许可措施。更多的时候,强制许可的意义表现为药品领域降低价格的手段,而不是目的,这因为目前实施药品专利强制许可还存在一定的障碍。
4.1 法律制度的不完善
对于没有或缺乏制药能力的发展中国家如何有效使用强制许可问题,《多哈宣言》没有予以解决,只是要求TRIPS理事会找到迅速解决这一问题的方案并在2002年底报告给总理事会。TRIPS理事会自2002年3月起进行了相关研究并提出了许多建议,比如修改TRIPS协议31(f)条,但是因2002年底举行的WTO成员政府会晤失败而延期 。《多哈宣言》产生后,关于TRIPS协定中强制许可的使用费的标准、可以实行强制许可的药品范围、强制许可药品的进、出口问题及防止强制许可药品的贸易转移等问题,引起了各国广泛的争议 。同时《多哈宣言》法律地位并不明确,而《多哈宣言》法律地位确定如何又直接影响到了上述不明确之处的解释 。
而根据《中华人民共和国专利法实施细则》第七十二条的规定:“自专利权被授予之日起满3年后,任何单位均可以依照专利法第四十八条的规定,请求国务院专利行政部门给予强制许可。”对于强制许可时间上的限制,无疑也是给在紧急情况下药品专利强制许可的启动实施带来困难。
4.2 强制许可的药品质量
对于药品而言,实验室仿制并不难,难的是日后投产的技术问题,一旦启动药品专利的强制许可,如何保证在药品仿制过程中的质量问题就显得尤为关键了。
作为被强制许可的药品专利拥有者,不会主动将该药品的生产流程、生产工艺、生产指标等提供给仿制者,仿制药品同样面临研究时间上的问题,而且仿制药品难免会和原来的专利药品存在质量上的偏差,有效性、安全性同样值得忧虑,如果出现质量问题引发负面效果,被许可生产的企业很难获得被强制许可的企业在技术上支持,在技术转让谈判上更是陷于被动。最重要的是,强制许可的实施会使制药商把精力集中在仿制而非开发,被许可的发达国家制药商也可能因为无利可图而冷落相关疾病的研发工作。
4.3 国际声誉和影响
药品专利本身属于私权利,实施药品专利强制许可毕竟是对个人权利的侵犯,现在世界各国都在强化对知识产权的保护,在此现实环境下,轻易地实施药品专利强制许可,可能会造成各国专利所有人的恐慌,引发商业贸易危机,并招致他国的非议,从而影响国家在国际上的形象。如2001年“9.11事件”后不久,美国一度出现炭疽恐慌。德国拜耳公司的抗炭疽药物西普洛是在美国批准的唯一用来治疗炭疽病毒的药品,该药品在美国的专利于2003年12月到期。炭疽恐慌使美国民众强烈要求中止拜耳公司对西普洛的专利权。根据TRIPS的规定,美国可以在此时启动强制许可。但是美国更倾向于就降低西普洛的价格与拜耳公司展开了谈判,最终成功地将“强制许可”作为谈判砝码,迫使拜耳公司大幅度降低了西普洛的价格[2]。当时舆论就认为美国不启动强制许可就是担心自己一贯保持反对强制许可的国际形象受损。
5 对策思考
面对日益严重的人感染高致病性禽流感疫情,印度、泰国、越南等国政府或企业已经宣称要做“达菲”的仿制药。中国台湾制药业者在向罗氏公司申请生产授权的同时,也向该地区卫生机构申请启用31号条款以作为和罗氏公司谈判的一个筹码。我国同样也面对着不容乐观的公共健康危机,肯定药品专利强制许可是符合我国利益的,是享受WTO赋予该权利的一种表现,但实施药品专利强制许可的负面效果也不容忽视。因此尽管目前防控禽流感形势依然严峻,但采取药品专利强制许可必须慎之又慎,如果采取的时机不合适或是方式不正确,必然会影响到药品研发机构和企业的积极性,可能暂时解决了困难,但对将来的防治工作却是适得其反。所以,目前形势下尽量采取一些比较灵活的方式去解决防治禽流感药物问题更为合适,必要时再实施药品专利强制许可,但有以下几个问题需要加以考虑。
5.1强制许可的权限
实施药品专利强制许可是行政应急权的具体体现,突发公共卫生事件的突发性和紧急性,必然要求将某一强制性权力赋予某一特定机关,并尽可能减少对这种应急权的种种限制,减少限制势必也会剥夺公民、组织的一些权利。行政应急性原则只是行政合法性和合理性原则的重要补充,依法办事依然是其核心内容,而法律本身不是目的,是为了达到社会公共利益所运用的手段,所以采取药品专利强制许可必须合乎宪法和法律,必须体现法律的目的和精神,所以说采取药品专利强制许可的最终和根本目的只能是保障国家和社会公共利益[3],在这个意义上说,采取药品专利强制许可必须从保障社会的稳定、人民的生命健康等基本权利出发,严格控制其权限,如明确强制许可的非独占性和告知义务,确定合理费用补偿,及时终止强制许可,以避免权力的滥用[4]。
5.2 采取优惠或补偿措施
如果此时能有其他的医药企业迅速介入“达菲”的授权生产,不但会迅速加大达菲的产能,而且会降低达菲的市场价格,而且降幅可能相当大,在目前达菲国际市场价格节节攀升、一药难求的情况下,这种种复杂利益关系的也是现在罗氏公司授权悬而未决的因素之一,所以在必要时政府主动向医药企业予以足够的经济补偿也是应在考虑之中,可以以友好的姿态争取进一步和医药企业协商以达到合作的目的。
在解决药品问题上,国家政府还应采取更积极主动的措施,及时组织国内企业参加药品专利技术的转让谈判,或与国外的制药公司协商实现本地化生产,或对进口防治禽流感药物免征进口关税,必要时采取价格补贴或其他优惠措施,同时也可考虑同某些医药公司和国际组织开展合作,在避免采取药品专利强制许可保证药品供应,这应是比采取药品专利强制许可更务实的做法。这也有利于维护国家在知识产权保护方面的国际声誉。
5.3 加快相关药物的研发和储备
由于相当数量的突发事件是难以预测的,这就决定了在发生灾害后所需要的药品的不确定性,医药企业出于长期的效益考虑未必热衷于此类药物的研发,虽然国家为保证灾情、疫情等突发事件发生后对药品实行了药品储备、征调制度,但所储备或征调的药品等只能是针对现有已知疾病且已经批准生产和上市销售的,有相当多的疾病我们人类还未能认识和了解到,更不要说使用科学、有效的药品对其进行预先有效的控制预防或是治疗。因此,政府在组织和相关医药企业商谈药品专利转让的同时,相关部门包括药品监管部门在内更要采取积极有效的应急措施,如实行快速审批,实行快速审批的药物,药品检验所优先安排检验和药品标准复核[5],对于有关药品生产经营企业予以充足的资金支持,加快相关药品、疫苗的研究开发、经营上市,这对于最终战胜灾害是十分重要的,一旦拥有了自己研发的药物,就可以避免受制于人,也是药物短缺最有效的方法,而且一旦在研制技术上有了突破,在正常途径下实现药品专利许可也就指日可待了,这对于确保药品质量意义重大。

参考文献:
[1]罗豪才《行政法学》[M] 北京,北京大学出版社,2002.5:24
[2]张娟,文香平. 药品专利强制许可问题浅析[N]..中国知识产权报.2001-11-1(A3)
[3]朱晓卓,田侃.行政应急性原则在药品监管中的运用和思考[J]. 中南药学.2004.1(1):224
[4]朱晓卓.药品专利强制许可的理性认识[J].上海医药.2006.27(2):58—59
[5]邵蓉.突发公共卫生事件应急系统中的药品保证制度[J].南京中医药大学学报(社会科学版).2003.4(2):68
原载于《南京医科大学学报》(社会科学版)2006年第一期
浅论完善我国食品安全法律体系

常继生 田 伟

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摘要:食品安全法律体系的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。本文通过与发达国家进行比较,对我国食品安全法律体系进行分析,提出对完善我国食品安全法律体系一些建议。
关键词:食品安全 食品安全法律体系
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近年来,随着我国经济的高速发展,人们生活水平不断提高,食品安全问题日趋成为人们关注的焦点,并发展成为一个世界性的问题:1996年英国爆发的疯牛病、1997年香港禽流感、1998年东南亚猪脑炎、1999年比利时等国二恶英、2001年欧洲爆发口蹄疫、以及2003年发生在我国的非典型性肺炎(SARS),还有引起众多争议的转基因产品可能对人体产生潜在危害等。食品安全是目前对公共健康面临的最主要威胁之一。重视食品安全,已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。我们在看到世界性的食品安全存在问题的同时,应清楚地意识到我国食品安全的法律体系上存在诸多弊端和问题,也应引起各级有关政府部门的高度重视。因此加强和完善我国食品安全法律体系,显得尤为重要和迫切。
一、 我国食品安全法律体系分析
(一)我国食品安全的现状
依据全国消费者协会投诉热点分析,2003年全国消协系统共受理食品方面投诉60740件,其中涉及食品安全的有1621件,比2002年增长24.1%。[1]主要问题表现在:
1、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧。(1)化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中;(2)抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内。在一些地方在种植中滥用激素类农药以保收成,在养殖中乱用激素和其他药物以增加产量却使农畜产品却受到污染;(3)重金属污染,即在农禽产品中含有超标超量的对人体健康有严重危害的重金属物质。
2、制造食品的过程中使用劣质原料,添加有毒物质的情况屡屡发生。(1)加工食品使用劣质原料给食品安全造成极大隐患。如:用病死畜禽加工熟肉制品;用“地沟油”加工油炸食品等。(2)超量使用食品添加剂。国家有关部门认定了可供食品加工用的添加剂品种及其用量和在产品中的残留限量,超量使用可能对人体造成危害。经质量技术监督部门检测,曾有在面粉中超限量添加增白剂“过氧化苯甲酰”;在腌菜中超标量多倍使用苯甲酸;在饮料中成倍超标使用的化学合成甜味剂等等。(3)滥用非食品加工用化学添加物在食品加工制造过程中,非法使用和添加超出食品法规允许适用范围的化学物质(其中绝大部分对人体身体有害)。例如:为使馒头、包子增白使用二氧化硫;为使大米、饼干增亮用矿物油;用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮,延长保存期;为改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”(一种化工原料,学名甲醛次硫酸氢钠)等等。
3、病原微生物控制不当,食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长条件,食品加工制造过程和包装储运过程中稍有不慎就会发生微生物的大量繁殖。如一些奶制品生产加工及包装条件简陋,屡屡造成食品变质;又如我国发生的集体食物中毒有很大部分是由微生物引起。在我国,易造成食物中毒的病原微生物主要有:致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等。病原微生物引起的食物中毒事件每年都有发生,尤其在气温较高的夏、秋季节更容易发生。
4、生物技术产品的出现、转基因食品的潜在危险,同样带来了安全性问题。如今,转基因食品早已摆上了人们的餐桌,比如人们大量食用的番茄、甜椒,大豆粉、大豆油等大豆制品。尽管目前还没有足够证据证明转基因食品对人类有害,但有关转基因食品安全性问题已引起人们的密切关注。目前人们所担忧的是转基因食品对人体健康的危害,转基因产品是否对人体无毒、无副作用,转基因产品与非转基因产品是否“实质等同”无显著差异。从国内外对转基因生物的研究来看,转基因食品具有以下几个方面的潜在危险:可能损害人类的免疫系统(标记基因);可能产生过敏综合症;可能对人类有毒性;对环境和生态系统有害;对人类和人体存在未知的危害。
(二)我国食品安全法律体系现状
有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系,称之食品安全法律体系。食品安全法律体系规范和保障食品安全体系。总观我国食品安全的法律现状,由《食品卫生法》为主导,《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部单行的有关食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的集合法群形态,是我国食品安全法律体系框架的现实。
1995年正式出台的《食品卫生法》应是我国现阶段最全面地对食品卫生、安全作出规定的法律。但是现在的《食品卫生法》还存在着很多的问题。如《食品卫生法》仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了允许的残留量,总含291个指标;而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。这样我们在执法过程中,就会使许多有害物资蒙混过关,给为非作歹者留下作恶空间。又如该法中没有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的内容,应当说这是在规范食品市场法律中的重大缺陷。我国的《食品卫生法》从试行到正式颁布已有10多年,有必要根据新出现的问题加以完善和强化,以有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为,保障人民的生命和健康不受侵害。
二、 我国食品安全法制化工作亟待加强
食品安全的法制化,究其根本是要构建一个合理的,有效率的食品安全法律体系。首先,食品安全法律体系应该是多层次、分门类的,囊括立法、执法、法律监管,行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。其次,法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现,法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此,构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构。就食品安全法律体系的现状,我们必须承认:我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距;我国食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化、合理化。
(一)我国食品安全体系中的界定问题。1、食品安全体系中“角色不清”职能部门既制定和解释法规、标准,又行使执法功能,不可避免地出现问题,滋生腐败,食品安全难以真正落实。2、食品安全管理中“权限不清”卫生部、农业部、环保总局、粮食总局、质检总局、工商总局的职能权限界定不清,国家食品药品监督管理局的成立是应势而生。3、不同安全等级的食品“定义不清”如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品(A级,AA级)等,名词繁多,增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度。
(二)我国食品安全范畴的局限性。在我国,常以食品卫生管理取代了食品安全管理,对于“食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性和适宜性的影响”重视不够。
(三)我国食品安全管理体系的限制。我国企业的食品安全管理一直沿用良好操作规范(GMP)管理系统(即是政府制定强制性的食品生产、贮存卫生法规,来确保食品卫生无害的体系)[2]。但它们和FAO/WHO的《国际食品法典》推荐“HACCP体系”(即通过系统性地确定具体危害及其控制措施,以保证食品安全性的系统),相比存在着很大差距。[3]
(四)我国食品安全法律的系统性不够。由于我国在食品安全管理中,没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上,食品安全法律体系的广度不够;具体标准和法规的制定上也不够协调和系统。
三、 构建相对独立的法律体系是食品安全的一个发展趋势
(一)发达国家食品安全法律体系概述
食品安全的法律体系的建设是我国保证食品安全、提高生活质量的需要,也是我国在国际贸易中实施我国环境战略的需要。研究、借鉴其他国家的经验和教训,有利于我国食品安全法律体系和产业政策的完善以及与国际市场的接轨。
1、美国食品安全法律体系。美国是一个十分重视食品安全的国家,有关食品安全的法律法规在美国非常繁多,如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等。这些法律法规覆盖了所有食品和相关产品,并且为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。在美国,负责食品安全管理的机构有三个:食品和药品管理局(FDA)、美国农业部(USDA)和美国国家环境保护机构(EPA)。如果食品不符合安全标准,就不允许其上市销售。另外,美国从事食品生产、加工与销售的企业,不存在无照企业或者家庭作坊式企业,因此掺假现象极少。
2、德国食品安全法律体系。食品管理历史悠久的德国是世界上四大食品出口国之一,饮食业出口约占制成品出口总额的13%,同时德国又是食品进口大国。德国食品安全法律体系涉及全部食品产业链,包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。德国在食品安全的法律建设中构架了四大支柱:《食品和日用品管理法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》、《指导性政策》,它们互相补充、构成了范围广泛的食品安全法律体系的基础。在德国,无论是国产还是进口食品,在包装的标签上都注明商标、食品成分和有效期,还有有关商检机构质量认可的显著标志。早在1879年,德国就制定了《食品法》,目前实行的《食品法》包罗万象,所列条款多达几十万个。为了保证食品安全,德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。无论是屠宰场还是食品加工厂,无论是商店还是食品在转运过程中,食品必须处在冷冻状态,不新鲜的肉绝对不允许上市出售。为了保证国家制定的《食品法》得到实施,国家设立了覆盖全国的食品检查机构,联邦政府、每个州和各地方政府都设有负责检查食品质量的卫生部门。
3、加拿大食品安全法律体系。加拿大食品检验相当严格,商场内几乎所有的食品都标有出厂日期或有效期,过期食品不允许出售给消费者。比如面包,商店会在有效期到达的前一两天,捐赠给慈善机构,到期仍未售出的,就撤下货架销毁。在原有检验制度的基础上,联邦政府还以法律的形式于2001年6月明文规定,所有食品必须在成分说明的标签上列出13种主要营养成分,包括脂肪、饱和脂肪、卡路里、钠、纤维、蛋白质、钙和铁等,以防止有些厂商滥用所谓的“健康食品”、“绿色食品”定义,推销一些其实并不健康的食品。不论在加拿大的什么地方,只要看到屠宰场、肉类加工厂或商店内的标牌上写有“政府检验过的肉类”字样,百姓就尽管放心买,大胆吃,因为在食品卫生监控方面,检疫部门从不马虎。
4、日本食品安全法律体系。全面修正《食品卫生法》日本人青睐国产食品。日本的《食品卫生法》对所有食品都有极为详细的规定,如所有食品和添加剂,必须在洁净卫生状态下进行采集、生产、加工、使用、烹调、储藏、搬运和陈列。自日本发现了疯牛病后,日本政府决定成立由科学家和专家组成的独立委员会——食品安全委员会,并由政府任命担当大臣,委员会将对食品安全性进行评价,下设常设事务局,同时还提出了全面改正《食品卫生法》、确保食品安全的“改革宣言”。据报道,该宣言强调《食品卫生法》的目的要从确保食品卫生改为确保食品安全,必须明确规定国家和地方政府在食品安全方面应负的责任。
(二)发展和完善我国食品安全法律体系的建议
1、加强食品安全法律建设和法制管理。积极开展对外交流与合作,加强国外食品安全法律标准的研究、消化,借鉴发达国家经验,建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系,探索和发展既和国际接轨,又符合国情的理论、方法和体系。众所周知,美国是全世界食品安全保障最好的国家之一,它的有关食品安全的法律法规非常繁多,既有综合性的,如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》,也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽产品检查法》和《蛋类产品检查法》等。这些法律法规几乎涵盖了所有食品,为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。再如英国1990年出台的《食品安全法》,对食品生产、销售以及各种食品、饮料所包含的具体成分和卫生标准都有详细的规定。
2、尽快纠正我国食品安全标准不规范、不够严密的缺陷,加速建立食品安全标准体系。参照《国际食品法典》,建立符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准体系,从食品安全的全程监控着眼,把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节,消除所谓的“绿色壁垒”。目前我国共有1070项食品工业国家标准和1164项食品工业标准。这些标准绝大多数都是2000年以前制订的,其中最早的制订于1981年。为了适应进出口食品检验,还有进出口食品检验方法行业标准578项。即是说:各类食品安全标准大都仅仅是行业标准而非国家标准。而食品管理先进的国家食品标准都是由国家专门的立法机构制定的,而且一种产品只有一个标准,清晰明确,有利于标准的贯彻执行。而我国受多年来计划经济体制的影响,有些食品标准产生形成两套标准。如碳酸饮料、饮用纯净水、食盐、酱油等均是两套标准。[4]国外一些经济发达的国家和地区在采取的环境保护上起步早、成效大、公众环保意识强、环保技术先进、环保标准较高,它们制定的绿色技术标准几乎已经成为国际市场的通行证。我们只有加快与之接轨,把绿色壁垒由现阶段的出口障碍变成促使我们加快发展绿色产业的强大动力,这最终的收益者还是我们自己。
3、加大推行食品安全管理的食品安全有效控制体系(HACCP体系,即 Hazard Analysis and Critical Control Point)的力度。在切实落实食品良好操作规范(GMP规范,即Good Manufacturing Practice)的基础上,尽快引人推广“HACCP体系”。首先在出口企业全面推行“HACCP体系”认证。把“HACCP体系”纳入食品安全法律体系,由逐步推行“HACCP体系”走向强制实施。[5]
4、建立新的食品安全政策支持体系、宏观调控体系和管理体制。如目前转基因食品特别是转基因农作物受到发展中国家的欢迎,但其安全性在各国争论不休。虽然我国在2003年4月就制订了《转基因食品安全管理办法》,但我们仍可借鉴世界上一些国家的做法,针对我国国情来建立农业管理部门与食品工业管理部门合一,对农业和食品工业实行一体化管理的机构。[6]
5、加强现有法律法规的惩罚力度,依法加强权力监督,实施对食品安全的有效保护。(1)当前,我国食品安全性的恶化态势,原因固然很多,但现有法律法规中的惩罚力度较弱不能不说是一条重要原因。例如《食品卫生法》中规定,处罚金额要根据有无“非法所得”来确定。很显然,食品生产经营者当然不会提供非法所得,卫生部门在执法过程中对非法所得也就难以认定。这样,大量存在的地下熟食品、豆制品等加工窝点,由于违法成本极低,法律法规不仅起不到惩戒作用,实际上是放纵了违法者。结果造成食品污染的态势愈演愈烈,发生在道德领域内的“劣币驱逐良币”的现象也就不足为奇了。[7](2)各级人大作为地方最具权威的监督机构,依法实施法律监督和经济工作监督,是宪法赋予的职权,应充分发挥其监督作用,果断启动监督程序,依法加强监督,及时发现、纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为。
6、完善相应法律法规,加强相关法律制度的建设。(1)建立健全食品质量安全市场准入法律制度,提高企业入市门槛以确保食品安全。国家质检总局针对国内食品生产加工企业普遍存在的问题,经过半年多的深入研究、探索,借鉴美国、日本、德国、英国等发达国家对食品等涉及安全、健康的产品实施严格监管的经验,制定了我国食品质量安全市场准入法律制度。并制定发布了有关工作规范及首批五类产品的生产许可证实施细则。食品质量安全市场准入制度规定:第一,从事食品生产加工的企业必须具备相应的生产设备、检测手段、计量仪器、内部质量管理制度等基本条件,并获得《食品生产许可证》后方可从事食品的生产加工;第二,食品出厂必须检验合格;第三,食品出厂必须加贴食品市场准入标志,即QS质量安全标志。食品质量安全市场准入制度实施是我国入世后市场监管与国际惯例接轨的重要一步,从审查的环节与内容来看,QS认证与美国、欧盟、日本、等国家和地区实施或倡导的食品GMP认证有着高度的一致。目前,除美国已立法强制实施食品GMP外,其他如日本、加拿大、新加坡、德国、澳洲等地均采取劝导方式,辅导企业自动自发实施。我国的QS认证具有明显的强制性,是全世界第二个强制实行食品质量安全认证的国家,一旦全面推行完善管理后,几乎一步拉齐到世界发达国家的监管水平,最终保证市民能够吃上放心食品。[8](2)建立食品销售环节的追溯和承诺制度。应按照从生产到销售的每一个环节可相互追查的原则,建立食品生产、经营记录制度,实现食品质量安全的可追溯。(3)建立食品质量安全承诺和招回制度。如果食品安全无法达到承诺要求,生产厂商有将产品招回的义务。(4)建立食品安全公共实验室和食品安全预警制度。尽快建立独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室,为食品安全管理提供科学的、严谨的技术支撑。应改变那种当食品安全事故发生后或媒体曝光后才处理的情况,从源头抓起,注重防范,在事故还未形成之前就将其扼杀在萌芽之中。(5)建立对相关管理人员实行责任倒查机制。对于已经发生的食品安全事故,除对当事人严肃查处,还要对其上级主管部门实行倒查追究制度,让那些没有认真履行执法责任的失职人员也承担相关责任。[9](6)建立健全食品安全社会信用体系,即建立食品安全信用档案,对食品质量安全卫生情况进行跟踪监测,逐步形成优胜劣汰的机制。(7)强化各相关行政执法部门之间的协调配合,明确各部门责任,克服官本位思想,使“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”原则在食品安全领域得到具体体现。
综上所述,食品安全法律体系的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。我国加入WTO后,贸易伙伴的绿色壁垒对我国出口产品的影响也日益显著。国内外形势迫使我国的食品安全法律体系必须尽快和国际接轨,努力缩短和联合国粮农组织、世界卫生组织等国际标准的差距。我国食品安全法律体系必将在我国的社会生活中发挥日益重要的作用。

参考文献:
[1]应高度重视消费者安全权的保护
http://www.cca.org.cn/page/secondbrw.asp?lmname=%u6D88%u8D39%u6307%u5BFC&db=pdts&order=69&result=c%3A%5Ctemp%5Ctbs%5CD0594BC.tmp&indexval
[2] Good Manufacturing Practice.http://www.cfsi.cn/gjbz/gmp1.htm
[3]、[5] HACCP体系及其应用准则(国际食品法典).
http://www.foodsafe.net/article.asp?nameid=181&upperid=184&articleid=928&page=1
[4] 多角度审视食品安全:我国每年食中毒超过20万人.
http://www.cdcbj.org.cn